Lập Hiệp định 'vùng xám" thay lệnh cấm đánh cá đơn phương?

Tác giả: Nguyễn Đăng Thắng (*)

Hiệp định "vùng xám" - một loại thỏa thuận hợp tác về nghề cá hữu hiệu trong việc khai thác và bảo tồn nguồn cá tại vùng biển tranh chấp là một lựa chọn khả dĩ, về mặt pháp lý và thực tiễn.

Khuôn khổ pháp lý và thực tiễn quốc tế

Việc tiến hành các hoạt động đơn phương trong vùng biển tranh chấp không phải là đặc thù riêng trong quan hệ Việt Nam - Trung Quốc mà là thực tế tương đối phổ biến tại các vùng biển tranh chấp.

Chẳng hạn, trong năm 2010, việc bắt giữ tàu cá trong vùng biển tranh chấp là một vấn đề trong quan hệ song phương giữa Indonesia và Malaysia.[7] Hay trước đây, chính ngư dân của Trung Quốc cũng bị các cơ quan nghề cá của Hàn Quốc bắt giữ ở biển Hoàng Hải[8] trước khi hai nước đạt được Hiệp định về hợp tác nghề cá năm 2000 (sẽ được nói đến bên dưới).

Bên ngoài khu vực Châu Á, việc đơn phương tiến hành những biện pháp trấn áp hoạt động nghề cá tại vùng biển chưa phân định cũng gây nhiều tranh cãi.

Mặt khác, việc các quốc gia tiến hành các biện pháp đơn phương như vậy cũng không phải là khó hiểu vì một số quốc gia sau đó đã viện dẫn chính những hoạt động hành pháp của mình ở khu vực biển tranh chấp để củng cố lập luận pháp lý khi vấn đề phân định biển được đưa ra xem xét trước một cơ quan tài phán quốc tế.[9]

Việc thiếu một cơ chế bắt buộc để giải quyết các tranh chấp quốc tế, kể cả các tranh chấp phân định biển, dường như làm cho việc giải quyết vấn đề khai thác và bảo tồn nguồn lợi sản ở khu vực biển tranh chấp trở nên nan giải.

Ảnh Vnexpess.

Nhưng thực ra, Công ước Luật biển đã đưa ra một giải pháp cho các bên liên quan trong vấn đề này. Khoản 3 Điều 74 Công ước Luật biển quy định:

Trong khi chờ ký kết thỏa thuận ở khoản 1 [về phân định vùng đặc quyền kinh tế], các quốc gia hữu quan, trên tinh thần hiểu biết và hợp tác, làm hết sức mình để đi đến các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn và trong giai đoạn quá độ này không làm phương hại hay cản trở việc ký kết các thỏa thuận cuối cùng. Các dàn xếp tạm thời không làm phương hại đến việc phân định cuối cùng.

Tuy Công ước không quy định rõ "các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn" là gì nhưng từ lịch sử đàm phán của Công ước, có thể chắc chắn rằng các dàn xếp tạm thời này bao gồm loại hiệp định "vùng xám" - một loại thỏa thuận hợp tác về nghề cá hữu hiệu trong việc khai thác và bảo tồn nguồn cá tại vùng biển tranh chấp.[10]

Thuật ngữ "vùng xám" được dùng để chỉ vùng biển tranh chấp hay chưa được phân định mà các quốc gia tạm thời khoanh lại và đặt dưới dạng một quy chế quản lý riêng theo thỏa thuận hợp tác nghề cá của mình.

Quy chế quản lý tiêu biểu trong loại hiệp định "vùng xám" này thường được gọi là quy chế quản lý theo quốc tịch tàu. Cụ thể là, theo cơ chế này, trong khu vực "vùng xám" một quốc gia sẽ không quản lý hoạt động của tàu cá từ quốc gia tranh chấp kia trong khi cả hai quốc gia tranh chấp đều có thể áp dụng pháp luật và quy định về nghề cá của riêng mình để quản lý tàu cá từ quốc gia thứ ba, không liên quan đến tranh chấp.

Điểm đáng lưu ý là Trung Quốc đã khăng khăng đòi áp dụng cơ chế quản lý theo quốc tịch tàu khi đàm phán với Hàn Quốc Hiệp định hợp tác nghề cá năm 2000.[11]

Hiệp định "vùng xám" với cơ chế quản lý theo quốc tịch tàu làm giảm thiểu những căng thẳng thường xảy ra khi một bên tranh chấp tiến hành các biện pháp trấn áp đối với tàu cá của bên tranh chấp kia tại vùng biển chưa phân định.

Từ góc độ bảo tồn, ưu điểm của loại hiệp định "vùng xám" đó là nó cho phép các quốc gia tranh chấp quản lý hữu hiệu các hoạt động đánh bắt hải sản trong khu vực tranh chấp, đặc biệt là hoạt động tàu cá của quốc gia thứ ba.

Việc bảo tồn nguồn lợi hải sản trong vùng biển tranh chấp hay chưa phân định còn được tăng cường nhờ hoạt động của Ủy ban nghề cá hỗn hợp thường được thành lập theo các hiệp định "vùng xám". Ủy ban nghề cá hỗn hợp thường có nhiệm vụ xây dựng và thống nhất các biện pháp, quy định quản lý nguồn cá trong khu vực tranh chấp. Ý nghĩa thiết thực của việc này là các hoạt động nghề cá trong "vùng xám" chịu sự điều chỉnh theo một khung pháp lý chung, đồng nhất. Tất nhiên những biện pháp bảo tồn nguồn cá thường được Ủy ban nghề cá hỗn hợp thỏa thuận đưa vào trong quy định quản lý hoạt động nghề cá áp dụng tại "vùng xám".

Với ưu điểm như trên, các hiệp định "vùng xám" đã được ký kết ở nhiều nơi trên thế giới với con số lên đến hơn một chục hiệp định. Ngay ở Châu Á, ba Hiệp định "vùng xám" đã ký kết trong thời gian gần đây đó là ba Hiệp định hợp tác nghề cá ký giữa lần lượt bởi Nhật Bản với Trung Quốc, Hàn Quốc với Nhật Bản và Trung Quốc với Hàn Quốc vào các năm 1997, 1998 và 2000.

Ba Hiệp định nói trên được ký kết để điều chỉnh và quản lý hoạt động nghề cá tại vùng đặc quyền chồng lấn song phương giữa ba nước Hàn Quốc, Nhật Bản và Trung Quốc. Ngoài ra, đáng lưu ý là tại "vùng xám" lập ra theo hai Hiệp định giữa Hàn Quốc với Nhật Bản và giữa Nhật Bản với Trung Quốc có tồn tại tranh chấp về chủ quyền đảo. Giữa Hàn Quốc và Nhật Bản tồn tại tranh chấp chủ quyền đối với nhóm đảo Dokdo (tiếng Hàn) /Takeshima (tiếng Nhật), còn giữa Nhật Bản và Trung Quốc đó là tranh chấp chủ quyền đối với nhóm đảo Senkaku (tiếng Nhật)/ Diaoyu (tiếng Trung).

Điểm thú vị là trong tranh chấp chủ quyền đối với nhóm đảo Diaoyu/Senkaku - gồm tám đảo nhỏ và đá, nằm cách Nhật Bản và Trung Quốc 180 và 250 hải lý - có sự khác biệt về quan điểm giữa Trung Quốc và Nhật Bản. Trung Quốc cho rằng tồn tại tranh chấp ở đây trong khi đó Nhật Bản không chấp nhận coi đây là vùng lãnh thổ không có tranh chấp về chủ quyền.[12] Dù như vậy, hai nước vẫn tìm được một mô hình thích hợp để quản lý các hoạt động nghề cá tại vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn có liên quan đến nhóm đảo này.

Như đã nói ở trên, các quốc gia vẫn thường viện dẫn các hoạt động thực thi pháp luật của mình trong vùng biển tranh chấp để củng cố yêu sách về lãnh thổ của mình. Một câu hỏi được đặt ra đó là: Những hoạt động quản lý nhà nước của các bên tranh chấp tại "vùng xám" có ý nghĩa gì việc giải quyết tranh chấp sau này không?

Câu trả lời sẽ là phủ định; những hoạt động quản lý được thực hiện theo các hiệp định "vùng xám" hoàn toàn không ảnh hưởng đến lập trường của các bên khi tranh chấp được giải quyết thông qua đàm phán hay trước một cơ quan tài phán quốc tế. Điều này xuất phát từ bản chất của các hiệp định này - một loại dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn. Bản chất của dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn được quy định ngay chính trong điều khoản 74(3) của Công ước Luật biển nói ở trên, đó là các dàn xếp "không làm phương hại đến việc phân định cuối cùng". Điều này thường được thể hiện bằng một quy định được gọi là "điều khoản bảo lưu lập trường" (tiếng Anh gọi là "without prejudice clause") trong các thỏa thuận về dàn xếp tạm thời này.

Chẳng hạn, Hiệp định hợp tác nghề cá giữa Trung Quốc và Nhật Bản năm 1997 quy định "điều khoản bảo lưu lập trường" như vậy tại Điều 12 như sau:

Không một quy định nào trong Hiệp định này được coi là làm ảnh hưởng đến quan điểm của mỗi Bên Ký kết đối với bất kỳ một vấn đề nào về luật biển.

Tất nhiên, quy định của điều khoản 74(3) trước tiên được áp dụng với tranh chấp liên quan đến phân định biển. Nhưng không có quy định nào của luật pháp quốc tế cấm việc các bên tranh chấp thỏa thuận về một dàn xếp tạm thời với khu vực biển có liên quan đến tranh chấp về chủ quyền đảo.

Việc ký kết hai Hiệp định hợp tác nghề cá giữa Nhật Bản và Trung quốc và giữa Hàn Quốc và Nhật Bản là minh chứng rõ ràng cho điều này.

Điều quan trọng là trong những thỏa thuận dàn xếp tạm thời ở khu vực có liên quan đến tranh chấp về chủ quyền đảo có "điều khoản bảo lưu lập trường" đủ mạnh để quan điểm của các bên đối với tranh chấp về chủ quyền đảo cũng được bảo vệ.

Hơn nữa, xét từ góc độ pháp lý thì một thỏa thuận về đánh cá ở một vùng biển không nhất thiết phải gắn với một thỏa thuận về chủ quyền đảo. Điều này được làm rõ trong án lệ Minquiers and Ecrehos.[13] Trong án lệ này, Tòa án công lý quốc tế đã không chấp nhận lập luận của Pháp rằng việc Pháp và Anh thỏa thuận về một cơ chế đánh cá chung ở biển Măng-sơ cũng đồng nghĩa với việc hai bên sử dụng chung các đảo tranh chấp trong vùng biển này.[14]

Như vậy, có đủ cơ sở thực tiễn và lý luận để khẳng định việc hợp tác quản lý hoạt động đánh cá ở vùng biển chưa phân định là hoàn toàn có thể thực hiện được ngay cả khi có tồn tại tranh chấp về chủ quyền đảo.

Một giải pháp thay thế cho lệnh cấm đánh cá đơn phương ở Biển Đông?

Quay lại vấn đề lệnh cấm đánh cá của Trung Quốc ở Biển Đông, nếu thực sự mục đích của lệnh cấm đánh cá là để bảo tồn và phát triển nguồn cá thì mục đích này hoàn toàn có thể đạt được bằng một cách thức khác - đó là thông qua một dàn xếp tạm thời theo loại hiệp định "vùng xám" giữa Trung Quốc và Việt Nam.

Rõ ràng một hiệp định "vùng xám" với sự phối hợp của cả hai quốc gia tranh chấp có hiệu quả hơn một lệnh cấm đánh cá đơn phương ở khu vực biển tranh chấp.

Liên quan đến vấn đề bảo tồn và phát triển nguồn cá, cần phải nói thêm rằng theo quy định tại khoản 3 Điều 61của Công ước Luật biển, các quốc gia có nghĩa vụ hợp tác trong việc bảo tồn và phát triển những đàn cá di cư xuyên qua vùng biển của nhiều quốc gia. Điều này xuất phát từ thực tế là các loài cá không thể tuân theo đường biên giới do con người tạo ra và để bảo tồn chúng việc hợp tác giữa các quốc gia ven biển là không thể tránh khỏi.

Như vậy, giả sử có tồn tại một đường ranh giới biển giữa Việt Nam và Trung Quốc ở khu vực biển ngoài Vịnh Bắc Bộ thì việc hai quốc gia hợp tác trong các biện pháp bảo tồn nguồn cá vẫn là cần thiết.

Việc hợp tác giữa Trung quốc và Việt Nam để bảo tồn nguồn cá cũng được khuyến khích theo quy định của Điều 123 của Công ước Luật biển, theo đó các quốc gia ven biển tại biển kín hay nửa kín như Biển Đông cần điều phối việc quản lý, bảo tồn, thăm dò và khai thác tài nguyên sinh vật biển.

Một hiệp định "vùng xám" giữa Trung Quốc và Việt Nam còn có một tiền đề thuận lợi, đó là Hiệp định hợp tác nghề cá giữa Trung Quốc và Việt Nam trong Vịnh Bắc Bộ năm 2000.[15] Tuy Hiệp định này điều chỉnh hoạt động đánh bắt cá ở khu vực đã được phân định, nó thể hiện rõ ràng Trung Quốc và Việt Nam có thể hợp tác với nhau trong vấn đề nghề cá nếu như hai bên thực sự mong muốn và quan tâm đến lợi ích của nhau.

Câu hỏi đặt ra đó là tại sao cho đến giờ sau hơn một thập kỷ áp dụng lệnh cấm đánh cá gây nhiều tranh cãi mà Trung Quốc và Việt Nam vẫn chưa đi đến một giải pháp theo hướng một hiệp định "vùng xám" ở khu vực biển chưa được phân định giữa hai nước. Dường như trở ngại duy nhất đó là giữa Trung Quốc và Việt Nam tồn tại nhận thức khác nhau về "vấn đề" quần đảo Hoàng Sa. Trung Quốc hiện đang chiếm giữ quần đảo này và cho rằng không tồn tại tranh chấp ở đây - một lập luận giống như lập luận của Nhật Bản trong tranh chấp về nhóm đảo Diaoyu/Senkaku. Việt Nam cho rằng giữa Việt Nam và Trung Quốc có tranh chấp song phương về quần đảo Hoàng Sa.

Thực vậy, một tranh chấp đã được định nghĩa rõ ràng trong pháp luật quốc tế, đó là "một sự bất đồng về một điểm liên quan đến pháp luật hay thực tế, một xung đột về quan điểm hay lợi ích pháp lý" giữa hai quốc gia.[16]

Dù gì đi chăng nữa, một "điều khoản bảo lưu lập trường" trong hiệp định "vùng xám" hoàn toàn có thể giúp các bên tiếp tục duy trì quan điểm của mình đối với quần đảo này, tương tự những gì Nhật Bản và Trung Quốc đã làm trong Hiệp định hợp tác nghề cá năm 1997 của họ để giải quyết bất đồng về quan điểm liên quan đến nhóm đảo Diaoyu/Senkaku.

Đã mười ba năm nay Trung Quốc tuyên bố đơn phương lệnh cấm đánh cá ở Biển Đông và cũng đã mười ba năm nay Việt Nam phản đối lệnh cấm đánh cá này. Tất nhiên, với lực lượng quản lý biển hùng mạnh của mình, Trung Quốc hoàn toàn có thể đơn phương đưa tàu ra tuần tra toàn bộ Biển Đông, nói gì khu vực của lệnh cấm đánh cá. Nhưng với người dân Việt Nam, họ cũng có đủ quyết tâm để kiên cường bám trụ ngư trường truyền thống của mình ở Biển Đông - ngư trường mà họ có quyền đánh cá một cách chính đáng và được pháp luật quốc tế bảo vệ.

Tuy nhiên, từ cuối năm 2010 trở lại đây, tình hình Biển Đông đang thu hút sự quan tâm đặc biệt của cộng đồng quốc tế. Giới quan sát lo ngại rằng Trung Quốc ngày càng hành động "áp đặt" hơn trong vấn đề Biển Đông.[17]

Đặc biệt, sau vụ việc Trung Quốc cắt cáp các tàu thăm dò Bình Minh 02 ngày 26/5/2011[18] và Vikking II ngày 09/6/2011[19] vừa qua, có học giả thậm chí còn chuyển sang nhận xét rằng các hành động của Trung Quốc giờ đây có tính "gây hấn" nhiều hơn.[20] Việc hành xử một cách đơn phương và áp dụng những biện pháp "cứng rắn" đối với ngư dân Việt Nam như trước đây có lẽ không còn là một sách lược "khôn ngoan" khi mà mối quan ngại đối với các hành vi của Trung Quốc tại Biển Đông ngày một gia tăng. Điều này rõ ràng là không có lợi cho hình ảnh của Trung Quốc trên trường quốc tế.

Hơn nữa, theo giới quan sát quốc tế nhận xét, căng thẳng giữa Trung Quốc và Việt Nam trong các vấn đề về Biển Đông đang gia tăng.[21] Việc tiếp tục để vấn đề lệnh cấm đánh cá ở Biển Đông dù chỉ có tính chất thời vụ trong vài tháng nhưng lại lặp đi lặp lại hàng năm mà không giải quyết có thể sẽ làm ảnh hưởng đến việc Việt Nam và Trung Quốc đang nỗ lực thúc đẩy mối quan hệ đối tác hợp tác chiến lược toàn diện.

Sau hơn một thập kỷ thực hiện lệnh cấm đánh cá một cách đơn phương nhưng chẳng đem lại hiệu quả ở góc độ bảo tồn mà chỉ gây thêm những căng thẳng không đáng có, đã đến lúc Trung Quốc cần suy nghĩ "nghiêm túc" về một hiệp định "vùng xám" để tạo cơ sở cho Việt Nam và Trung Quốc hợp tác trong việc bảo tồn nguồn lợi thủy sản thay cho giải pháp đơn phương đầy tranh cãi. Một thỏa thuận như vậy chắc chắn sẽ góp phần tăng cường mối quan hệ đối tác hợp tác chiến lược toàn diện giữa Việt Nam và Trung Quốc mà chẳng gây phương hại gì đến quan điểm của mỗi bên về các vấn đề về biên giới lãnh thổ.

----------------------

(*) Tác giả Nguyễn Đăng Thắng là nghiên cứu sinh luật, Vương quốc Anh, Thành viên không thường trú, Trung tâm Nghiên cứu Biển Đông, Học viện Ngoại giao Việt Nam. Bài viết phát triển từ bài bình luận ngắn của tác giả "China's Fishing Ban in the South China Sea: Implications for Territorial Disputes, RSIS Commentary số 89/2011 ngày 09/6/2011. Tác giả cám ơn PGS, TS Nguyễn Hồng Thao và anh Vũ Hải Đăng về những góp ý cho bài viết này. Các trang mạng trích dẫn trong bài viết này đều được kiểm tra ngày 16/6/2011."

----

Chú thích:

[7] Xem 'Malaysia protests RI arrest of two fishing boats' The Jakarta Post (Jakarta 10 April 2011), tại http://www.thejakartapost.com/news/2011/04/10/malaysia-protests-ri-arrest-two-fishing-boats.html .

[8] Các vụ việc này được tổng hợp và có thể tìm kiếm trên cơ sở dữ liệu Boundary Archive của Bộ phận Nghiên cứu về Biên giới quốc tế (IBRU) thuộc Đại học Durham, tại địa chỉ http://www.dur.ac.uk/ibru/resources/newsarchive/.

[9] Xem lập luận của Ucraina trong vụ Maritime Delimitation in the Black Sea (Romania v. Ukraine), Phán quyết ngày 03/2/2009, văn bản có tại http://www.icj-cij.org/docket/files/132/14987.pdf.

[10] Ngược lại với hiệp định "vùng xám hiệp định "vùng trắng" mà một số nước Ban-tích ký vào những năm 70-80 của thế kỷ trước. Theo loại hiệp định "vùng trắng" này, khu vực tranh chấp biến thành vùng biển quốc tế ở đó mọi quốc gia đều có thể khai thác mà không được quản lý chặt chẽ. Loại Hiệp định này rõ ràng là không có lợi cho việc bảo tồn và phát triển nguồn lợi hải sản.

[11] Xem tin "Crack down on illegal fishing" 03/05/1996 trên cơ sở dữ liệu Boundary Archive của Bộ phận Nghiên cứu về Biên giới quốc tế (IBRU) thuộc Đại học Durham, tại địa chỉ http://www.dur.ac.uk/ibru/resources/newsarchive/.

[12] Chẳng hạn Ngoại trưởng Nhật Bản trong vụ bắt giữ thuyền trưởng của Trung Quốc tại khu vực gần nhóm đảo Diaoyu/Senkaku đã tuyên bố không tồn tại tranh chấp về lãnh thổ liên quan đến nhóm đảo này. Xem Yoko Kubota & Chris Buckley "Japan refuses China demand for mapology in boat row", Reuters 25/9/2010, tại http://uk.reuters.com/article/2010/09/25/uk-japan-china-idUKTRE68N09H20100925 .

[13] The Minquiers and Ecrehos case (France v United Kingdom) [1953] Tuyển tập phán quyết Tòa án công lý quốc tế 47.

[14] Như trên, trang 58.

[15] "Hiệp định hợp tác nghề cá ở Vịnh Bắc Bộ giữa Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Chính phủ nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa", 25/12/2000, văn bản có tại http://biengioilanhtho.gov.vn/vie/hiepdinhhoptacngheca-nd-e6a9f6ac.aspx .

[16] Mavrommatis Palestine Concessions (Jurisdiction), Tuyển tập phán quyết của Tòa án thường trực công lý quốc tế, Series A, No. 2 (1924), trang 11

[17] Xem I Storey, 'China's Missteps in Southeast Asia: Less Charm, More Offensive' (2010) X China Brief 4.

[18] Việt Long, "Vụ tàu Bình Minh 02 và phép thử của Bắc Kinh", trên TuanVietnam.net 30/5/2011, tại địa chỉ http://tuanvietnam.vietnamnet.vn/2011-05-30-vu-tau-binh-minh-02-va-phep-thu-cua-bac-kinh .

[19] Việt Long, "Sự cố Viking2 và mưu đồ của Bắc Kinh", trên TuanVietnam.net 0/06/2011, tại địa chỉ http://tuanvietnam.net/2011-06-10-su-co-viking2-va-muu-do-cua-bac-kinh .

[20] Xem John Mair, "Analysis: SE Asia wary of China as sea claim disputes intensify", Reuters 12/6/2011, tại http://uk.reuters.com/article/2011/06/12/us-seasia-southchinasea-idUKTRE75B0TR20110612 .

[21] Xem Ben Bland & Kathrin Hille, "New clash in South China Sea", báo Financial Times ngày 27/5/2011, tại địa chỉ http://www.ft.com/cms/s/0/4d3badc0-8867-11e0-a1c3-00144feabdc0.html#ixzz1Na716utU .