Tranh chấp biển: Chọn chiến tranh hay hòa bình

Tác giả: RORY MEDCALF, RAOUL HEINRICHS VÀ JUSTIN JONES

Các đánh giá phân tích trên đây đều dẫn tới một số nhận thức rõ ràng: Khả năng xung đột biển liên quan đến sự nổi lên của Trung Quốc là nhỏ, nhưng có thật và đang lớn dần. Hậu quả sẽ là thảm khốc. Ít khả năng trong những năm tới, các nguy hiểm đó sẽ giảm nhờ các hình thức hợp tác trên biển và các CBMs mà các học giả phương Tây, giới lãnh đạo và các nhà ngoại giao vẫn biện hộ.

 Dễ hiểu khi các chính phủ, thay vì thế, sẽ nâng cấp các năng lực và quan hệ đối tác của mình để sẵn sàng cho những kịch bản tồi tệ nhất, bất chấp các nguy cơ cố hữu là sự tiến thoái lưỡng nan về an ninh trong cách tiếp cận này. Có thể làm gì khác đây, nếu không muốn nói là không gì cả.Liệu có đáng để thử biến một cuộc khủng hoảng bên miệng hố chiến tranh thành một cánh cửa dẫn tới hòa bình?

Tất nhiên, không nên từ bỏ các nỗ lực hiện nay nhằm kéo Trung Quốc tham gia hợp tác biển và CBMs. Dù một quan điểm cứng rắn đang thịnh hành ở Bắc Kinh trong những năm qua, nhưng sự đa dạng về quan điểm đối với CBMs đang nổi lên trong giới chức an ninh Trung Quốc xứng đáng để xem xét kỹ lại và tìm ra manh mối gây ảnh hưởng tới các cuộc tranh luận chính sách của Trung Quốc. Nói chung, Mỹ và các nước khác sẽ không mạo hiểm về an ninh khi đi theo con đường cam kết và CBMs. Dù khả năng lợi ích trước mắt sẽ là nhỏ, nhưng sẽ chẳng mất gì khi tiếp tục cố gắng, cho tới khi nào các nỗ lực này giúp hiểu rõ ràng và thực tế về điều gì có thể có tác dụng và điều gì không. Trừ trường hợp một nước không thể chấp nhận các điều kiện về CBMs của Trung Quốc vì chúng gây hậu quả xấu đến an ninh của chính mình hoặc của nước khác.

Như vậy, công việc nghiêm túc vẫn là phải đánh giá và đối phó với cách Trung Quốc hiểu Luật Biển của LHQ. Một vấn đề cần được cân nhắc là liệu có khả năng diễn ra các cuộc thương lượng Mỹ - Trung về các mối quan tâm của Trung Quốc về việc Mỹ thu thập thông tin tình báo trong EEZ của Trung Quốc và quan điểm của Mỹ về tự do hàng hải hay không. Khó mà kéo Mỹ vào các cuộc đàm phán như vậy, vì hoạt động giám sát và tình báo có vai trò quan trọng đối với vị thế quân sự của Mỹ tại châu Á hiện nay. Cũng khó mà tưởng tượng một điểm kết nào khác quy chế nguyên trạng có thể được Mỹ và các nước khác chấp nhận với một sự đặt cược lớn vào an ninh của các hải trình qua Đông Á. Trong mọi trường hợp, việc Mỹ phê chuẩn UNCLOS chắc chắn sẽ củng cố vị trí của Mỹ và các đồng minh trong khu vực trong bất kỳ thách thức ngoại giao và pháp lý nào của Trung Quốc trong tương lai về vấn đề này.

Các nỗ lực nhằm hình thành đối thoại an ninh biển với Trung Quốc nên được tiếp tục. Một sáng kiến của Ấn Độ về việc này sẽ là bổ sung hữu ích cho các nỗ lực của Mỹ, Nhật Bản và các nước khác. Ấn Độ, Australia và các quốc đảo trên Ấn Độ Dương hiện có một cơ hội tốt - khi sự hiện diện và vai trò an ninh của Trung Quốc tại Eo biển Malacca vẫn còn nhỏ - để cố gắng lập ra các quy định, biên bản ghi nhớ và thói quen hợp tác trên biển ở Ấn Độ Dương.

Các nước khác cũng cần khẳng định lại thông điệp và logic theo đó, đối thoại liên tục là có lợi cho Trung Quốc. Ngừng đối thoại quân sự vì các bất đồng chính trị hiện nay đang làm tồi tệ thêm tình hình an ninh của Trung Quốc, làm gia tăng nguy cơ xảy ra sự cố biển vượt ngoài tầm kiểm soát. Cũng nên cố gắng đưa vào hoạt động các đường dây nóng, các quy tắc, mật mã và các kênh thông tin mà các bên cùng hiểu - nếu không được nhất trí một cách chính thức - nhằm quản lý các chạm trán trên biển. Các biện pháp này cần phát huy tác dụng khi xảy ra sự cố, nhằm truyền các thông điệp giải quyết sự cố tới các cơ quan chính quyền của quốc gia khác. Bên cạnh đó, Mỹ và Trung Quốc nên mở khả năng thảo luận về INCSEA hoặc các thỏa thuận giảm nguy cơ khác giữa hai nước. Mỹ sẽ có lợi khi phê chuẩn UNCLOS trước khi tiến hành các cuộc đối thoại như vậy.

Trong khi đó, các CBMs gián tiếp như các chuyến viếng thăm của tàu hải quân, các cuộc tập trận song phương và hợp tác chống cướp biển nên được tăng cường, và các quốc gia ven biển có thể giúp duy trì các hoạt động này bằng việc kéo Trung Quốc tham gia. Trong số đó, Australia có thể đóng một vai trò hữu ích. Họ có quan hệ quốc phòng phát triển hợp lý với Trung Quốc, đặc biệt là giữa hải quân hai nước, và cả Washington và Bắc Kinh đều tìm thấy lợi ích trong việc mở rộng quan hệ với Australia khi quan hệ Mỹ - Trung căng thẳng.

Cùng lúc, các lãnh đạo và nhà ngoại giao nên tiếp tục phối hợp để biến các diễn đàn khu vực như ARF, Thượng đỉnh Đông Á và Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN +8 thành các sân khấu tích cực để đối thoại và minh bạch về an ninh giữa các nước lớn. Hy vọng đạt tiến bộ dường như quá viển vông, nhưng ít nhất các diễn đàn này sẽ trở nên quan trọng nếu được trao sứ mệnh giải quyết trực tiếp một vấn đề thực sự. Và bất cứ tiến bộ nào tại các diễn đàn này sẽ thúc đẩy suy nghĩ rằng đây là các khuôn khổ hợp pháp để giải quyết các thách thức an ninh lớn giữa các quốc gia trong khu vực.

Ảnh minh họa: chinadigitaltimes.net

Nhưng nếu chỉ dựa vào menu truyền thống gồm các CBMs thì phải mất nhiều năm mới đạt kết quả, trong khi nguy cơ từ các sự cố biển đang hiện hữu. Vì vậy, Mỹ cùng các đồng minh và đối tác của họ ngay từ bây giờ nên bắt đầu khai thác một số cách thức bổ sung, gián tiếp nhằm giảm hoặc quản lý nguy cơ đối đầu hoặc leo thang.

Các bước này chủ yếu xoay quanh việc lo ổn thỏa việc của mình trước khi phê bình người khác: từng quốc gia và của liên minh nên cải thiện cách phòng tránh và quản lý khủng hoảng an ninh trên biển của mình. Việc này có thể báo hiệu cho Trung Quốc rằng mối lo ngại của Mỹ và các đồng minh về an ninh biển là có thật và không phải là thủ đoạn hay là phiên bản của một học thuyết "đe dọa Trung Quốc". Các nỗ lực tự cải thiện hợp tác chính sách và các cơ chế đối phó khủng hoảng giữa các quốc gia ven biển khác cũng có thể gửi đi một dấu hiệu cần thiết hơn tới Bắc Kinh, rằng Trung Quốc sẽ có lợi khi đi những bước tương tự.

Trong số các nước lo lắng nhất về sự nổi lên của Trung Quốc trên biển, thì Nhật Bản có vị trí hợp lý để bắt đầu cải thiện hệ thống quản lý khủng hoảng của mình như một cách đơn phương để giảm thiểu nguy cơ xung đột hoặc leo thang trên biển. Cuộc cải cách như vậy có thể bao gồm: đánh giá tình báo nhanh hơn và kết hợp tốt hơn giữa các cơ quan; phối hợp tốt hơn giữa quân đội, lực lượng bảo vệ bờ biển và các thể chế dân sự khác; và giao quyền lớn hơn cho Bộ trưởng Quốc phòng Nhật Bản, cho Bộ và Lực lương Phòng vệ biển Nhật Bản (JMSDF) trong việc chỉ huy các sĩ quan đáp trả trong các tình huống cần thiết.

Có thể là lạ khi ủng hộ việc tăng quyền như một cách để phòng tránh xung đột trên biển, nhưng Nhật Bản là một trường hợp đặc biệt: những quyền hạn chế hiện nay của các tư lệnh của JMSDF trên thực tế có thể khuyến khích các hành động mạo hiểm thái quá của những người đồng cấp liều lĩnh hơn họ ở PLA-N.

Các bước nhằm biến Nhật Bản thành một hình mẫu trong đối phó khủng hoảng và các cơ chế hợp tác về chính sách sẽ có ba lợi ích. Đầu tiên, chúng có thể giúp giảm nguy cơ xung đột hoặc leo thang mà không khiến Trung Quốc nghĩ rằng Nhật Bản đang hy sinh lợi ích của mình hay tự làm tổn thương mình. Thực vậy, bằng cách chứng tỏ một thiện chí chung theo đuổi cải cách thể chế, dồn sự chú ý của giới chính trị cấp cao vào vấn đề an ninh biển, và tiến tới thái độ dứt khoát trong cách hành xử an ninh của Nhật Bản, các sáng kiến này có thể góp phần răn đe Trung Quốc (và Triều Tiên).

Thứ hai, sự thay đổi như vậy có thể khiến Mỹ - và các đối tác khác như Australia và Hàn Quốc - dễ dàng hợp tác hơn với Nhật Bản nhằm đối phó với mọi mối nguy hiểm chung trong tương lai. Và thứ ba, hoàn toàn dễ hiểu khi Nhật Bản đơn phương cải thiện sự phối hợp liên ngành, các cơ chế tình báo và đối phó khủng hoảng có thể khiến Trung Quốc phải xem lại mình.

Tiếp theo, Mỹ và các đồng minh có thể cân nhắc các cách thức tốt hơn để phối hợp và thông tin với nhau về các nỗ lực đa dạng của mình trong cam kết biển với Trung Quốc. Đó có thể là các thông báo rõ ràng hơn về bất cứ CBMs nào trong tương lai, để các cuộc đối thoại và tập trận được phối hợp hiệu quả nhất và đảm bảo rằng không đối tác nào cảm thấy bị gạt ra ngoài lề bởi CBMs của nước khác hoặc hiểu nhầm bản chất và mục đích của chúng.

Thảo luận về phối hợp CBMs cũng có thể được tiến hành thông qua một trang web về các cơ chế song phương và ba bên hiện nay hoặc tăng cường. Cơ chế cũ gồm các cuộc hội đàm giữa Bộ trưởng Ngoại giao và Quốc phòng "2+2" Mỹ - Nhật và một đối thoại tương tự giữa Australia và Nhật Bản. Cơ chế mới có thể bao gồm đối thoại chiến lược ba bên Australia - Nhật Bản - Mỹ, các cuộc thảo luận Mỹ - Nhật - Hàn, và các cuộc hội đàm ngoại trưởng ba bên mới Mỹ - Nhật - Ấn.

Các quan hệ an ninh sâu sắc hơn như vậy sẽ đòi hỏi các nỗ lực song song nhằm trấn an Trung Quốc hoặc thuyết phục Bắc Kinh rằng các cuộc tham vấn giữa các đồng minh của Mỹ sẽ tăng cường sự ổn định, từ đó đảm bảo an ninh cho chính Trung Quốc, như thế nào. Sau cùng, đôi khi các diễn đàn này cũng có ích đối với những nước tham gia, giúp họ đạt được những mong muốn về hành vi an ninh của Trung Quốc. Bên cạnh đó, các nước tham gia nên nhấn mạnh thiện chí của mình trong việc mở rộng đối thoại an ninh với Trung Quốc.

Dù Trung Quốc lo ngại, nhưng sự phát triển các năng lực phòng thủ tên lửa chống tàu ngầm, C41SR của Nhật Bản, Mỹ và các đồng minh và đối tác khác, cũng có thể góp phần duy trì sự ổn định thông qua biện pháp răn đe thông thường. Tuy nhiên, các câu hỏi nghiêm túc xung quanh các tác động hỗn hợp - duy trì ổn định và gây bất ổn - tiềm ẩn sẽ được đặt ra khi Mỹ và các đồng minh có động thái thực hiện khái niệm "Trận chiến Hải - Không kết hợp".

Như đã nói trong phần I, chiến lược như vậy sẽ đòi hỏi Mỹ phải giám sát liên tục các năng lực của Trung Quốc. Chiến lược biển "chống can thiệp và bao vây" của Trung Quốc là một lý do chính làm gia tăng các sự cố biển. Nhưng khó tưởng tượng được chiến lược đối trọng của Mỹ sẽ làm cách nào để không gây thêm nguy cơ chạm trán trên biển, dù khả năng chúng trở thành sự cố nguy hiểm vẫn tùy thuộc vào việc các lực lượng của Trung Quốc xác quyết đến mức nào. Vì một chiến lược "Trận chiến Hải - Không kết hợp" đang được thúc đẩy, nên cần phát triển một cơ chế CBMs trực tiếp.

Khủng hoảng là chất xúc tác

Nhiều người cho rằng menu gồm các CBMs biển hiệu quả và thực tế tại Ấn Độ - Thái Bình Dương nói trên sẽ không giúp ích gì. Ngay cả khi mọi khuyến cáo của chúng tôi được thực hiện, chúng cũng khó loại bỏ được các nguy cơ đối đầu, đụng độ vũ trang hoặc leo thang tại khu vực biển châu Á trong những thập kỷ tới.

Vai trò của các năng lực quân sự luôn là để răn đe, cuối cùng các năng lực này trở thành một phần quan trọng của một gói công cụ nhằm tránh leo thang hoặc đổ máu khi khủng hoảng xảy ra. Tuy nhiên, các CBMs khiêm tốn nhất kể trên cũng tạo ra khác biệt đủ lớn để một số sự cố không leo thang thành đối đầu, khủng hoảng hay xung đột. Và việc ngăn chặn được mỗi cuộc đụng độ hay leo thang này đều đáng giá.

Cuối cùng, có thể chỉ có một cách chắc chắn để cải thiện đáng kể hiệu quả của CBMs trên biển tại khu vực, đó là một cuộc khủng hoảng đưa khu vực tới bờ vực một cuộc chiến tranh hủy diệt. Nhưng sẽ cần một kiểu khủng hoảng rất đặc biệt. Có thể một số người trong PLA cũng đã ủng hộ chính sách bên miệng hố chiến tranh của một sự kiện hiếu chiến ngẫu nhiên nhằm giải quyết vấn đề Đài Loan hoặc đẩy các hoạt động do thám của Mỹ ra xa khỏi bờ biển Trung Quốc. Và vì các trung tâm gây ảnh hưởng khác nhau ở bên trong Trung Quốc, mỗi nơi có một lịch trình cạnh tranh của riêng mình, nên không có gì đảm bảo rằng các bài học rút ra từ một cuộc khủng hoảng đặc biệt nào đó sẽ luôn đúng đắn.

Để một cuộc khủng hoảng có thể trở thành chất xúc tác cho ổn định tại khu vực biển châu Á từ Ấn Độ Dương tới Thái Bình Dương, cần một thời kỳ trong đó tất cả các bên nói chuyện thẳng thắn với nhau. Đặc biệt nhất, đó phải là một tình huống đẩy Trung Quốc - không chỉ giới lãnh đạo dân sự mà cả PLA - phải đối mặt với một nguy cơ cuộc xung đột mà họ không muốn và không thể kiểm soát. Tất nhiên, không nên hy vọng vào trò may rủi này. Để một cuộc khủng hoảng có tác dụng bổ ích thực sự, khả năng leo thang ngoài tầm kiểm soát cần phải có thực.

Hơn nữa, mối nguy hiểm cần phải được đông đảo dân chúng Trung Quốc nhận thấy rõ, có thể biến thành cuộc khủng hoảng niềm tin của chính họ đối với vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản, và có khả năng gây bất ổn chính trị ở Trung Quốc. Tuy nhiên, có thể chỉ cần một cái gì đó giống một cuộc Khủng hoảng Tên lửa Cuba cũng đủ sức thuyết phục các cường quốc ở Ấn Độ  - Thái Bình Dương phải đặt hòa bình lên trên các lợi ích quốc gia khác. Sau một lần thoát nạn trong gang tấc, các cường quốc cuối cùng sẽ sẵn sàng đưa ra những nhượng bộ lớn để đảm bảo ổn định và khả năng dự đoán trong các quan hệ của mình.

Liệu có đáng để thử biến một cuộc khủng hoảng bên miệng hố chiến tranh thành một cánh cửa dẫn tới hòa bình? Câu trả là tỉnh táo là không, nhưng việc đặt ra câu hỏi này có thể là vấn đề học thuật. Nếu sự sôi động chiến lược ở Ấn Độ - Thái Bình Dương tiếp tục như hiện nay, thì một ngày nào đó nó sẽ đẩy khu vực vào bất cứ tình huống nào.

Như đã viết trong cuốn Quyền lực và Lựa chọn, tương lai trật tự an ninh châu Á và khả năng xảy ra xung đột sẽ phần lớn phụ thuộc vào một loạt lựa chọn: các quyết định chiến lược lâu dài và các lời đáp trước mắt với khủng hoảng. Giống như mọi lựa chọn chính trị, các câu trả lời này sẽ được dựa trên những thông tin chưa đầy đủ. Các quyết định xây dựng niềm tin hiện nay có thể ít nhất khiến bức tranh toàn cảnh sáng rõ hơn./.

• Châu Giang theo Lowy Institute