Trọng tài luật biển quốc tế (ITLOS) làm được gì?

Việt Long

.....

Giữa những lập trường có phần trái ngược nhau của các quốc gia, câu hỏi đặt ra là Tòa trọng tài luật biển quốc tế liệu có giúp gì được cho tranh chấp ở Biển Đông, những điều kiện gì cần phải đáp ứng về mặt thủ tục để Tòa ITLOS có đủ thẩm quyền, vấn đề cụ thể gì sẽ được đưa ra trước ITLOS, liệu các bên có tìm được tiếng nói chung hay vì sao Trung Quốc không chấp nhận đưa tranh chấp Biển Đông ra trước Tòa ITLOS hay các cơ quan tài phán quốc tế khác.

1. Thủ tục và thẩm quyền của Tòa trọng tài quốc tế về Luạt biển ITLOS
ITLOS là một cơ quan tài phán riêng biệt do Công ước của Liên hợp quốc về luật biển năm 1982 thiết lập nhằm giải thích các điều khoản và việc áp dụng Công ước. Toà Trọng tài quốc tế về Luật biển đặt trụ sở chính thức tại Hăm buốc thuộc Cộng hoà liên bang Đức. Số thành viên của Toà án gồm 21 quan toà độc lập được tuyển chọn trong số các nhân vật nổi tiếng nhất về công bằng và liêm khiết, có năng lực rõ ràng trong lĩnh vực luật biển.
Công ước Luật biển của Liên hợp quốc là Công ước đầu tiên quy định thủ tục hòa giải bắt buộc và thủ tục bắt buộc giải quyết tranh chấp bằng tài phán song Công ước cho phép các bên khả năng tự lựa chọn các cơ quan tài phán quốc tế. Điều 287 quy định khi ký hay phê chuẩn Công ước hoặc tham gia Công ước hay ở bất kỳ thời điểm nào sau đó, để giải quyết các tranh chấp có liên quan đến việc giải thích hay áp dụng Công ước, quốc gia được quyền tự do lựa chọn, dưới hình thức tuyên bố bằng văn bản một hay nhiều biện pháp sau:
a) Toà trọng tài quốc tế về Luật biển ITLOS
b) Toà án công lý quốc tế ICJ
c) Một Toà Trọng tài được thành lập theo đúng Phụ lục VII của Công ước,
d) Một Toà Trọng tài đặc biệt để giải quyết các tranh chấp trong từng lĩnh vực riêng biệt như nghiên cứu khoa học biển, nghề cá, giao thông biển,...được thành lập theo đúng Phụ lục VII của Công ước.
Quyền tự do lựa chọn cũng có thể hàm ý tồn tại tình huống không lựa chọn một biện pháp nào. Khi đó theo điều 287, khoản 3 của Công ước, một quốc gia thành viên tham gia vào một vụ tranh chấp mà không được một tuyên bố còn có hiệu lực bảo vệ thì được xem là đã chấp nhận thủ tục trọng tài trù định ở Phụ lục VII. Ngược lại quyền tự do lựa chọn cũng dẫn tới tình huống một quốc gia có thể tuyên bố chấp nhận một thủ tục duy nhất, hoặc hai hay nhiều thủ tục cùng lúc. Ví dụ, Vương quốc Bỉ vào lúc ký Công ước ngày 5/12/1984 đã chấp nhận theo thứ tự: Toà Trọng tài được thành lập theo đúng Phụ lục VII của Công ước;  Toà trọng tài quốc tế về Luật biển; Toà án công lý quốc tế. Nga, Ucraina và Beloruxia chọn Toà Trọng tài được thành lập theo đúng Phụ lục VII của Công ước nhưng bảo lưu một số vấn đề cho thủ tục trọng tài đặc biệt. Capt Vert, Oman và Uruguay chọn Toà trọng tài quốc tế về Luật biển và thứ hai là Toà án công lý quốc tế. Như vậy sẽ có vấn đề cạnh tranh giữa danh nghĩa xét xử dựa trên điều 287 của Công ước và danh nghĩa khác phù hợp với điều 36 khoản 2 Quy chế của Toà án công lý quốc tế.
Theo điều 21 Quy chế của Toà ITLOS thì Tòa có thẩm quyền đối với tất cả các vụ tranh chấp và tất cả các yêu cầu được đưa ra Toà theo đúng Công ước, và đối với tất cả các trường hợp được trù định rõ trong mọi thoả thuận khác, giao thẩm quyền cho Toà án.
Tóm lại Tòa ITLOS sẽ có thẩm quyền giải quyết các vụ tranh chấp liên quan đến việc giải thích và áp dụng Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển:
a)                                                                     giữa các quốc gia tuyên bố bằng văn bản lựa chọn Tòa. Đây là thẩm quyền được xác định trước khi xảy ra tranh chấp. Khi tranh chấp xảy ra, một Bên liên quan và đã có tuyên bố bằng văn bản lựa chọn Tòa có quyền đơn phương kiện Bên tranh chấp với mình ra Tòa với điều kiện Bên tranh chấp này cũng đã có tuyên bố bằng văn bản chấp nhận trước thẩm quyền của Tòa.
b)                                                                    Giữa các quốc gia tranh chấp có cùng thỏa thuận lựa chọn Tòa ITLOS bằng một thỏa thuận song phương hoặc đa phương.
Ngoài ra, trong trường hợp nếu được sự thoả thuận của tất cả các bên trong một hiệp ước hay một Công ước đã có hiệu lực có quan hệ đến một vấn đề do Công ước Luật biển  đề cập, thì bất kỳ tranh chấp nào liên quan đến việc giải thích hay áp dụng hiệp ước hoặc Công ước đó cũng có thể được đưa ra Toà ITLOS theo đúng như điều đã thoả thuận.
Theo điều 297 của Công ước Luật biển,  Toà ITLOS có thẩm quyền giải quyết các vụ tranh chấp liên quan đến việc giải thích và áp dụng Công ước về việc thi hành các quyền thuộc chủ quyền hay quyền tài phán của quốc gia ven biển đối với các quyền tự do của các quốc gia khác về hàng hải, hàng không, đặt dây cáp và ống dẫn ngầm; đối với nghiên cứu khoa học biển; đối với các tài nguyên sinh vật thuộc vùng đặc quyền kinh tế. Tuy nhiên Công ước lại cho phép các quốc gia khi ký kết, phê chuẩn hay tham gia Công ước, hoặc ở vào bất kỳ thời điểm nào sau đó, có thể tuyên bố bằng văn bản rằng mình không chấp nhận Tòa ITLOS (hoặc các Tòa trọng tài hay Tòa án Công l‎y quốc tế) có thẩm quyền giải quyết các vụ tranh chấp về việc giải thích hay áp dụng các Điều 15 (phân định Lãnh hải), 74 (phân định vùng đặc quyền kinh tế) và 83 (phân định thềm lục địa) hay các vụ tranh chấp về các vịnh hay danh nghĩa lịch sử.
Đương nhiên nếu không có sự thỏa thuận của các quốc gia, Tòa ITLOS cũng như các Tòa khác không thể xem xét một vụ tranh chấp nào đòi hỏi nhất thiết phải xem xét đồng thời một vụ tranh chấp chưa được giải quyết liên quan đến chủ quyền và các quyền khác trên một lãnh thổ đất liền hay đảo.
2. Biển Đông và ITLOS
Tranh chấp Biển Đông có thể phân loại theo những tiêu chí khác nhau. Theo nội dung tranh chấp gồm ba loại: tranh chấp chủ quyền các đảo, tranh chấp vùng biển liên quan đến các đảo có tranh chấp và tranh chấp phân định biển không liên quan đến chủ quyền. Theo số lượng các Bên tranh chấp có tranh chấp song phương giữa Việt Nam và Trung Quốc trên quần đảo Hoàng Sa, tranh chấp năm nước sáu bên trên quần đảo Trường Sa (Bruney, Malaysia, Philiipin, Trung Quốc, Việt Nam và Đài Loan). Theo dạng tranh chấp có các tranh chấp về hàng hải, về tài nguyên sinh vật biển, tài nguyên không sinh vật biển (như dầu khí, khoáng sản biển...), tranh chấp về đặt dây cáp và ống dẫn ngầm, tranh chấp về môi trường biển, về nghiên cứu khoa học biển...Tranh chấp vùng biển lại liên quan chặt chẽ đến xác định chế độ các đảo. Giải quyết phân định biển giữa các quốc gia sẽ khác khi đảo có lãnh hải 12 hải ly so với khi đảo có vùng đặc quyền kinh tế 200 hải ly và thềm lục địa riêng.
Tranh chấp Biển Đông còn phức tạp ở lập trường không giống ai của Trung Quốc. Có thể nhận thấy lập trường này có ba sự khác biệt:
1)                   Chính sách hai không. Trong khi luật quốc tế cũng như Công ước luật biển kêu gọi các Bên tranh chấp có nghĩa vụ giải quyết hòa bình tranh chấp bằng mọi thủ tục có thể thì Bắc Kinh duy trì chính sách hai không: không đa phương hóa, không quốc tế hóa, nghĩa là sẽ không có bất kỳ một sự can thiệp nào từ Bên thứ ba, kể cả các cơ quan tài phán quốc tế như ITLOS. Bắc Kinh cũng khăng khăng từ chối bất kỳ môt diễn đàn đàm phán nào về chủ quyền trên quần đảo Hoàng Sa. Ngay cả Tuyên bố ASEAN - Trung Quốc về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông  cũng được giải thích một cách kỳ cục là Tuyên bố giữa Trung QUốc với từng nước ASEAN chứ không phải được k‎ với danh nghĩa ASEAN là một khối.
2)                   Chính sách nước lớn hung hăng, đơn phương áp đặt. Ba thí dụ có thể minh chứng cho chính sách này. Bắc Kinh đơn phương ra lệnh cấm đánh bắt cá trên toàn Biển Đông từ 15/5 đến 31/8 hàng nắm, đưa tàu ngư chính hiện đại xuống Biển Đông, vô có bắt giữ ngư dân các nước, tiêu hủy thuyền bè, ngư cụ, đối xử phi nhân đạo với ngư dân các nước. Hai là việc thường xuyên gây đụng độ, cắt cáp, vi phạm sâu vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa từ đất liền các nước ven biển. Ba là áp đặt cả thế giới chấp nhận đường lưỡi bò đứt khúc 9 đoạn không có một cơ sở pháp ly‎.
3)                   Lập trường cố tình mập mờ, không rõ ràng và nhất quán. Bắc Kinh cho rằng có quyền lịch sử trong đường lưỡi bò. Thế nhưng Công ước Luật biển có nhắc đến danh nghĩa lịch sử chỉ trong điều 15 liên quan đến phân định lãnh hải 12 hải ly. Không có bất kỳ một văn bản pháp ly quốc tế nào cho phép yêu sách một vùng biển rộng đến vài chục lần bề rộng lãnh hải như vậy cả. Nếu cứ như lập luận của Bắc Kinh thì thế giới liệu có còn các vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa khi các nước cứ cho rằng mình có quyền đánh cá lịch sử, truyền thống khi có công dân đến vùng biển đó cho dù là hãn hữu. Cùng là Phái đoàn Trung Quốc tại Liên hợp quốc mà lại có hai Công hàm với nội dung trái ngược nhau.  Công hàm ngày 7/5/2009 đưa ra đường lưỡi bò và tuyên bố, "đối với chủ quyền không thể tranh cãi của Trung Quốc trên các đảo trong Biển Nam Trung Hoa và các vùng nước kế cận, cũng như các quyền chủ quyền và tài phán đối với các vùng nước, vùng đáy biển và lòng đất dưới đáy biển của chúng..". Công hàm ngày 14/4/2011 lại tuyên bố quần đảo Trường Sa hoàn toàn có các vùng lãnh hải, đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, nghĩa là có các vùng biển theo Công ước Luật biển UNCLOS nhưng lại nằm trong phạm vi địa lý của đường lưỡi bò.
Liên quan đến chế độ pháp l‎ý các đảo, lập trường của Trung Quốc cũng hết sức phân biệt, không nhất quán. Trong biển Hoa Đông tranh chấp với Nhật Bản, Bắc Kinh cho rằng đảo Oki-no-Tori Shima mà Nhật Bản đang kiểm soát chỉ là một đá nhỏ có vùng biển 12 hải lý.  Trong Biển Đông, nơi rất nhiều các đá nhỏ tương tự hoặc bé hơn Oki-no-Tori Shima thì Bắc Kinh lại đòi có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng.
Cũng nên nhắc lại rằng trong phân định biển, các đảo dù lớn cũng không phải lúc nào cũng được đối xử ngang hàng, có cùng hiệu lực như lãnh thổ đất liền. Đảo Bạch Long Vỹ trong Vịnh Bắc Bộ có dân, có đời sống kinh tế riêng mà trong đàm phán Trung Quốc còn khăng khăng cho rằng đảo chỉ nên có lãnh hải 12 hải lý. Kết quả cuối cùng đảo cũng được hai bên thống nhát một hiệu lực hạn chế khoảng 25% so với đất liền. Trong Biển Đông, sự mập mờ giữa Công ước Luật biển và quyền lịch sử chỉ có thể giải thích bằng chủ trương mèo trắng mèo đen miễn là bắt được chuột tức mục tiêu độc chiếm Biển Đông.
Các điểm khác biệt trên cho thấy tại sao Bắc Kinh lại từ chối đề xuất của Manila. Đây không phải là lần đầu tiên Philippin đề xuất đưa tranh chấp Trường Sa ra trước các cơ quan tài phán quốc tế và lần nào Bắc Kinh cũng từ chối. Điều đó thật dễ hiểu vì không có một cơ quan tài phán quốc tế nào dù là ITLOS hay ICJ lại có thể đồng tình với quyền lịch sử của đường lưỡi bò. Đồng ý ‎đưa ra trước tòa án quốc tế đồng nghĩa với việc tức bỏ vũ khí "cố tình làm mọi việc không rõ ràng để trục lợi".
Bắc Kinh không thể giao quyền xét xử đường lỡi bò cho một bên thứ ba khi họ đang rất khó khăn chứng minh trên cơ sở "luật pháp quốc tế đã được công nhận".  Với thể diện nước lớn và truyền thống của mình, Trung Quốc lại càng không muốn bất kỳ một Bên thứ ba nào can thiệp giải quyết "những vấn đề của Trung Quốc".
Vào thời điểm hiện tại, ITLOS không thể có thẩm quyền vì ngoài lý do Trung Quốc các nước tranh chấp Biển Đông cũng chưa có tuyên bố bằng văn bản lựa chọn Tòa để giải quyết các tranh chấp liên quan đến giải thích và áp dụng Công ước. Vấn đề càng khó khăn hơn vì tranh chấp biển ở Biển Đông gắn liền với vấn đề tranh chấp chủ quyền trên đảo và theo điều 298 ITLOS không có thẩm quyền trong trường hợp này trừ phi các Bên tranh chấp có thỏa thuận khác.
Tuy nhiên khả năng sử dụng các cơ quan tài phán quốc tế trong đó có ITLOS không phải là không có. Vấn đề mấu chốt gắn kết tranh chấp chủ quyền và tranh chấp biển ở Biển Đông chính là điều 121.3 về chế độ pháp lý‎ của đảo. Các đảo đá Hoàng Sa, Trường Sa có phải là các đảo đá có đời sống kinh tế riêng hoặc thích hợp cho con người đến ở không? Chúng có thể có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng không? Đảo nào có thể đáp ứng các yêu cầu của điều 121.3?
Một yêu cầu xuất phát từ Philippim, được sự ủng hộ của Việt Nam hoặc Malaysia hoặc Brunei hoặc tất cả các nước có tranh chấp cho ITLOS yêu cầu giải thích điều 121.3 và khả năng áp dụng ở Biển Đông là hoàn toàn có thể.
Liệu lúc đó Bắc Kinh sẽ đứng ngoài cuộc hay sẽ tham gia quá trình trên cơ sở điều 31 Quy chế của Tòa ITLOS: Trong một vụ tranh chấp, khi một quốc gia thành viên cho rằng một quyền lợi có tính chất pháp lý của mình bị đụng chạm, thì có thể gửi lên cho Toà án một đơn thỉnh cầu để yêu cầu xin tham gia. Nếu Toà án chấp nhận đơn thỉnh cầu, thì quyết định liên quan đến vụ tranh chấp có tính chất bắt buộc đối với quốc gia xin tham gia trong phạm vi mà quyết định này có quan hệ đến các điểm là nội dung của việc tham gia. Câu hỏi vẫn để ngỏ. Khả năng sử dụng các cơ quan tài phán quốc tế như Tòa ITLOS phụ thuộc vào thiện chí của các Bên tranh chấp, vào tuyên bố bằng văn bản hay thỏa thuận của cấc Bên chấp nhận thẩm quyền của Tòa và vào câu hỏi đặt ra cho Tòa.