Tác giả: Thanh Hà - Đăng Thắng
Tình hình tranh chấp phức tạp tại Biển Đông cùng với nguy cơ bùng phát xung đột do tranh chấp không được kiểm soát, đe dọa hòa bình, an ninh, ổn định và phát triển ở Đông Nam Á là vấn đề được đặt ra đã lâu, nhất là từ thập kỷ 1990 trở lại đây. Đã có nhiều nỗ lực quốc tế và khu vực, ở những cấp độ khác nhau, nhằm nghiên cứu và kiến nghị biện pháp khống chế nguy cơ xung đột ở Biển Đông; nhiều văn kiện, tuyên bố đơn phương, song phương, đa phương đã đề cập đến vấn đề này.Xây dựng một Bộ Quy tắc Ứng xử ở Biển Đông là phương thức khống chế xung đột được bàn thảo từ những năm cuối thập kỷ 1990, kết quả cụ thể là việc Trung Quốc và 10 nước ASEAN ký kết Tuyên bố về Ứng xử của các Bên tại Biển Nam Trung Hoa năm 2002 (gọi tắt là DOC 2002).
Sau khi DOC 2002 ra đời, căng thẳng ở Biển Đông có biểu hiện giảm bớt, nhưng điều đó không kéo dài được bao lâu. Trong những năm tiếp theo, thường xuyên xuất hiện việc các nước cáo buộc nhau vi phạm DOC. Đến những năm 2009-2010, nổi lên nhiều sự kiện gây lo ngại không chỉ đối với các nước ven Biển Đông, mà cả đối với các nước ngoài khu vực có tham gia sử dụng Biển Đông.
Tình hình Biển Đông được quan tâm và thảo luận tại Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) tháng 7/2010 tại Hà Nội. Lại xuất hiện những lời kêu gọi, kể cả ở cấp lãnh đạo quốc gia và chính phủ, về việc xây dựng và thông qua một Bộ Quy tắc Ứng xử ở Biển Đông (dưới đây gọi tắt là COC Biển Đông). Bài viết này muốn thảo luận về tính cấp thiết của việc thông qua một COC Biển Đông với phạm vi, nội dung cần thiết để đáp ứng tình hình Biển Đông hiện nay.
Tầm quan trọng chiến lược của Biển Đông
Với diện tích gần ba triệu km2, Biển Đông là biển nửa kín lớn hàng đầu trên thế giới. Biển Đông có tầm quan trọng chiến lược đối với các quốc gia trong và ngoài khu vực, nhưng cũng ẩn chứa nguy cơ xung đột do những tranh chấp về chủ quyền lãnh thổ và vùng biển dai dẳng giữa các quốc gia trong khu vực.
Đối với chín quốc gia ven biển, gồm Trung Quốc (kể cả Đài Loan) về phía Bắc, Phi-líp-pin ở phía Đông, Ma-lai-xi-a, Xinh-ga-po, In-đô-nê-xi-a và Bru-nây ở phía Nam, Thái Lan, Cam-pu-chia và Việt Nam ở phía Tây, Biển Đông có giá trị to lớn về mặt kinh tế, xã hội và môi trường.
Tiềm năng kinh tế được quan tâm nhất và thường được nói đến của Biển Đông là tài nguyên dầu khí. Ngoài những khu vực hiện đã được thăm dò, khai thác nằm trên thềm lục địa của các quốc gia ven Biển Đông, có những số liệu nghiên cứu khác nhau dự báo tiềm năng dầu khí ở khu vực quần đảo Trường sa.[1] Cho đến nay chưa có một nghiên cứu chính xác và tổng thể nào về trữ lượng dầu khí ở Biển Đông, nhưng vẫn có cơ sở để các quốc gia ven biển hi vọng về triển vọng khai thác dầu mỏ và khí đốt ở khu vực đáy biển giữa Biển Đông, xét sự tương đồng địa chất giữa khu vực này và các khu vực đang được khai thác ở Biển Đông.
Trong khi đó, giá trị kinh tế của các tài nguyên sinh vật - hải sản ở Biển Đông là không thể phủ nhận. Do kết nối với một số con sông lớn ở Châu Á, Biển Đông được coi là một trong những khu vực năng suất nhất về đánh bắt hải sản trên thế giới. Biển Đông có ý nghĩa to lớn về mặt kinh tế - xã hội, do hoạt động đánh bắt và chế biến hải sản tạo thành một nguồn thu ngoại tệ đáng kể đối nền kinh tế đang phát triển của hầu hết các quốc gia trong khu vực,[2] thu hút một lượng lớn nhân lực trong số 500 triệu cư dân sống ven biển (được tính trong phạm vi 100 km cách bờ biển) và góp phần bảo đảm an ninh lương thực cho các quốc gia trong khu vực.
Giá trị kinh tế to lớn của hải sản Biển Đông được duy trì nhờ sự đa dạng sinh học của Biển Đông. Nằm trong một khu vực đa dạng sinh học vào bậc nhất trên thế giới, các rặng san hô và thảm cỏ biển của Biển Đông là địa điểm sinh sản và nuôi dưỡng lý tưởng của các loài cá và hải sản có giá trị kinh tế cao. Ngoài ra, bản thân sự đa dạng sinh học của Biển Đông cũng biến khu vực này trở thành một địa điểm du lịch lý tưởng.
Ngoài giá trị kinh tế nói trên, là cầu nối giữa Ấn Độ Dương và Thái Bình Dương, xuyên qua Biển Đông có những tuyến hàng hải vô cùng quan trọng, phục vụ cho việc vận tải hơn một phần tư khối lượng thương mại toàn cầu. Tuyến hàng hải qua Biển Đông trước hết có ý nghĩa thiết yếu đối với việc vận hàng hóa xuất nhập khẩu của các quốc gia trong và ngoài khu vực, đặc biệt đối với Trung Quốc, Hàn Quốc và Nhật Bản là những quốc gia có nhu cầu nhập khẩu năng lượng cao (chủ yếu là dầu, khí và than đá) từ Trung Đông, Úc và gần đây là Châu Phi. Biển Đông còn có ý nghĩa kinh tế và địa chính quan trọng đối với Mỹ, quốc gia có nhiều công ty dầu khí hoạt động khai thác trong khu vực, đồng thời luôn muốn duy trì ưu thế hải quân của mình trên toàn cầu.
Với lưu lượng hàng hải quốc tế cao như nói trên, Biển Đông phải đối mặt với nguy cơ ô nhiễm do tàu thuyền gây ra, cũng như sự tồn tại của các loại hình tội phạm xuyên quốc gia trên biển, trong đó có nạn cướp biển, buôn lậu, chuyên chở trái phép các hàng hóa nguy hại. Đó là chưa kể đến tình trạng biến đổi khí hậu toàn cầu đặt các nước ven Biển Đông trước những nguy cơ chung đến từ biển như hiện tượng nước biển dâng, bão, sóng thần...
Tranh chấp ở Biển Đông và những căng thẳng trong thời gian gần đây
Ở Biển Đông tồn tại chủ yếu hai loại tranh chấp về biên giới, lãnh thổ, đó là tranh chấp về chủ quyền đảo và tranh chấp về phân định ranh giới các vùng biển (bao gồm cả thềm lục địa). Trong khi tranh chấp về chủ quyền đảo liên quan đến lịch sử chiếm hữu và quản lý các đảo, đá, bãi ngầm thuộc hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa nằm ở khu trung tâm Biển Đông, các tranh chấp ranh giới vùng biển bắt nguồn từ việc quốc gia ven biển mở rộng phạm vi các vùng biển của mình theo quy định của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển 1982 (Công ước Luật biển 1982).
Từ góc độ pháp lý, hai loại tranh chấp này về cơ bản được giải quyết trên hai cơ sở khác nhau. Tuy nhiên, trên thực tế tranh chấp về chủ quyền đảo thường liên quan đến tranh chấp về phân định biển do bản thân các đảo tranh chấp cũng có vùng biển riêng của mình.[3]
Xét từ góc độ địa chính trị, cả hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa đều có vị trí chiến lược. Nhiều ý kiến cho rằng việc nắm giữ hai quần đảo này đồng nghĩa với việc khống chế các tuyến hàng hải quan trọng tại Biển Đông, hay giành được ưu thế quân sự khi có xung đột ở Biển Đông. Đây có lẽ là yếu tố làm cho tranh chấp chủ quyền đối với hai quần đảo, đặc biệt là Trường Sa, được các quốc gia bên ngoài khu vực quan tâm, xuất phát từ lợi ích duy trì tự do hàng hải ở Biển Đông.
Tranh chấp chủ quyền đối với Hoàng Sa là tranh chấp song phương giữa Việt Nam và Trung Quốc. Cái khó của tranh chấp này không phải ở chỗ có thể tìm ra căn cứ lịch sử và pháp lý thỏa đáng để phân định chủ quyền hay không, mà ở thái độ không chấp nhận thương lượng để tìm giải pháp của một bên tranh chấp.
Tranh chấp ở quần đảo Trường Sa là tranh chấp đa phương. Các bên tham gia tranh chấp có yêu sách không đồng nhất và, trừ Bru-nây, đều đang chiếm giữ một phần quần đảo này. Không những vậy, ở quần đảo Trường Sa còn tồn tại sự không rõ ràng về quy chế pháp lý của từng vị trí đảo đơn lẻ, cụ thể là chúng có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng không. Nếu như một số đảo trong quần đảo Trường Sa có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng thì việc sở hữu các đảo đó cũng đồng nghĩa với việc sở hữu nguồn tài nguyên biển phong phú ở Biển Đông. Sự không rõ ràng trong lập trường của các quốc gia đối với quy chế pháp lý của các đảo tranh chấp cũng là một yếu tố làm cho tranh chấp ở Trường Sa trở nên phức tạp và khó giải quyết.
Tình hình căng thẳng và nguy cơ xung đột phát sinh từ các tranh chấp chủ quyền đối với hai quần đảo nói trên thường bắt nguồn từ hành vi sử dụng vũ lực để chiếm đóng các vị trí mới, hoặc củng cố sự hiện diện trên thực địa và khẳng định các yêu sách bằng cách đơn phương áp đặt luật lệ quốc gia và cưỡng chế thi hành bằng sức mạnh tại các vùng biển lân cận hai quần đảo. Nổi bật là các sự kiện diễn ra tại Đá Gạc Ma năm 1988 và bãi Vành Khăn năm 1995. Những sự kiện này góp phần thúc đẩy các nước ASEAN kiên quyết thương lượng với Trung Quốc về một dự thảo COC Biển Đông mà kết quả đạt được là việc thông qua DOC 2002. Căng thẳng ở Biển Đông "trùng xuống" một thời gian ngay sau khi ký DOC 2002, nhưng gia tăng trở lại trong những năm gần đây.
Có nhiều lý do dẫn đến việc căng thẳng gia tăng nhưng có hai lý do quan trọng nhất và có liên quan đến nhau. Lý do thứ nhất là sự kém hiệu quả của DOC 2002 trong việc điều chỉnh hành vi của các bên tranh chấp, thể hiện qua hàng loạt sự kiện các bên cáo buộc nhau vi phạm DOC và tình trạng chậm trễ, đi đến bế tắc trong việc triển khai các biện pháp xây dựng lòng tin và các dự án hợp tác trong khuôn khổ DOC. Lý do thứ hai chính là thái độ "áp đặt" hơn của Trung Quốc trong các vấn đề ở Biển Đông.
Từ năm 2007, nhiều sự kiện xảy ra liên tiếp trên quần đảo Trường Sa khiến tranh chấp bùng phát trở lại, như chuyến thăm hồi tháng 3/2007 của Thủ tướng Ma-lai-xi-a Abdullah Badawi đến Đảo Hoa Lau; Tổng thống Gloria Arroyo ký thông qua Dự luật Đường cơ sở của Phi-líp-pin coi Trường Sa là một phần trong hệ thống các đảo của Phi-líp-pin, bị Việt Nam, Trung Quốc, Đài Loan và Ma-lai-xi-a phản đối mạnh; chuyến thăm của người đứng đầu chính quyền Đài Loan Trần Thủy Biển đến đảo Ba Bình cũng khiến Trung Quốc, Ma-lai-xi-a, Phi-líp-pin và Việt Nam phản đối.
Thông qua các công hàm phản đối Báo cáo về ranh giới ngoài thềm lục địa của Việt Nam và Malaysia trình Ủy ban Ranh giới thềm lục địa tháng 5/2009, Trung Quốc lần đầu tiên chính thức công khai đường yêu sách chín đoạn của mình trên Biển Đông. Trung Quốc chưa bao giờ làm rõ cơ sở pháp lý của yêu sách này cũng như quy chế pháp lý chính thức của vùng biển nằm trong đường chín đoạn. Nhưng hệ quả thực tế của nó là Trung Quốc tranh chấp quyền quản lý và sử dụng tất cả các quần đảo và vùng biển nằm trong yêu sách đó, có nghĩa là đối với gần như toàn bộ Biển Đông, có những nơi đến sát bờ biển của quốc gia ven biển khác. Yêu sách này tiếp tục được Trung Quốc theo đuổi[4] bất chấp sự phản đối của các nước có yêu sách lẫn không có yêu sách đối với hai quần đảo.[5]
Mỹ cho rằng trong tiếp xúc với các quan chức Mỹ, Trung Quốc đã tuyên bố xếp lợi ích của mình ở Biển Đông vào loại "lợi ích cốt lõi", ngụ ý rằng Trung Quốc sẵn sàng sử dụng vũ lực để bảo vệ quyền lợi của mình. Dù Trung Quốc phủ nhận tuyên bố này của Mỹ, hoàn toàn có cơ sở để tin rằng Trung Quốc "khó chịu" với sự can dự của Mỹ cũng như các nước thứ ba khác vào Biển Đông, khẳng định các tranh chấp ở Biển Đông là vấn đề của riêng Trung Quốc với các bên tranh chấp.
Trên thực địa, Trung Quốc đẩy mạnh các hoạt động của mình trong tất cả các lĩnh vực từ đánh cá, nghiên cứu khoa học đến thăm dò khai thác dầu khí với những động thái khác nhau. Cụ thể, Trung Quốc tái áp đặt lệnh cấm đánh cá ở Biển Đông vào các tháng 6 và 7 hàng năm, thường xuyên cử tàu ngư chính vây bắt, xử phạt nặng ngư dân các nước bị coi là vi phạm lệnh cấm.
Từ năm 2010, Trung Quốc cử tàu ngư chính ra khu vực quần đảo Trường Sa để hộ tống, hỗ trợ ngư dân Trung Quốc khai thác ở đây và bắt giữ ngư dân nước khác, kể cả vào những tháng không thuộc thời gian áp đặt lệnh cấm đánh cá của họ, hay va chạm với lực lượng tuần tra, thực thi pháp luật của các bên tranh chấp khác. Trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học, có thông tin cho rằng Trung Quốc đầu tư 22 triệu đô la cho dự án nghiên cứu biển sâu ở Biển Đông.
Trong lĩnh vực dầu khí, ngoài việc đầu tư lớn để nâng cao khả năng thăm dò, khai thác ở Biển Đông, Trung Quốc còn gây sức ép với các tập đoàn dầu khí nước ngoài buộc họ rút khỏi các dự án trong khu vực[6] và sẵn sàng tiến hành cản phá trên thực địa hoạt động thăm dò, khai thác của các quốc gia khác, kể cả ở những khu vực không lân cận hai quần đảo bị tranh chấp.[7]
Những hành động mang tính áp đặt yêu sách cộng với thông tin về việc tăng cường mạnh mẽ ngân sách và lực lượng hải quân của Trung Quốc gây ra một chuỗi phản ứng lo ngại trong khu vực. Nhiều nước trong khu vực quyết định tăng chi tiêu quốc phòng, mua sắm tàu ngầm, tàu chiến, tên lửa, máy bay chiến đấu. Các nước ngoài khu vực, như Mỹ, Nhật, Nga, Ấn Độ đều thể hiện quan tâm hơn đến tình hình Biển Đông cũng như khả năng duy trì tự do hàng hải và sử dụng các cơ sở dịch vụ ven Biển Đông.
Nội dung và vai trò của DOC 2002
Sau sự kiện Vành Khăn năm 1995, Phi-líp-pin là nước đầu tiên đưa ra ý tưởng về việc xây dựng một COC ở Biển Đông. Trước đó, Phi-líp-pin đã lần lượt ký với Trung Quốc và Việt Nam hai văn bản được coi những nguyên tắc ứng xử song phương ở Biển Đông. Ý tưởng xây dựng COC ở Biển Đông như là một biện pháp xây dựng lòng tin được các nước ASEAN chính thức ủng hộ tại Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN lần thứ 29 vào tháng 7/1996.[8] Trung Quốc ban đầu không đồng ý với việc xây dựng một COC riêng về Biển Đông, nêu lý do ASEAN và Trung Quốc đã có Tuyên bố hợp tác hướng tới thế kỷ 21 ký tháng 12/1997.[9] Đến năm 1999 Trung Quốc mới đồng ý thảo luận về COC với ASEAN. Vào thời điểm bắt đầu đàm phán, mỗi bên ASEAN và Trung Quốc có một dự thảo COC riêng của mình.
Dự thảo của Trung Quốc bị Phi-líp-pin phản đối vì có điều khoản được giải thích là không phù hợp với Hiệp định quân sự mà nước này ký đã với Hoa Kỳ. Dự thảo của ASEAN được thông qua tháng 11/1999[10] trên cơ sở văn bản do Phi-líp-pin xây dựng sau khi đã dung hòa quan điểm của Ma-lai-xi-a và Việt Nam về vấn đề phạm vi áp dụng.
Dự thảo ban đầu của Phi-lip-pin khá mở, để phạm vi áp dụng của COC là "các khu vực tranh chấp ở Biển Đông"; Ma-lai-xi-a muốn hạn chế COC chỉ điều chỉnh ở "khu vực quần đảo Trường Sa có tranh chấp" để loại trừ các khu vực Malaysia coi là hoàn toàn thuộc về Ma-lai-xia; Việt Nam muốn COC điều chỉnh cả tranh chấp nhiều bên ở Trường Sa lẫn tranh chấp song phương ở Hoàng Sa. Cuối cùng, dự thảo được ASEAN thông qua quy định COC sẽ điều chỉnh "vùng tranh chấp thuộc quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa". Việc đề cập đến Hoàng Sa trong COC không được Trung Quốc chấp nhận nhưng Trung Quốc vẫn đồng ý tiếp tục thảo luận các nội dung trong dự thảo của ASEAN.
Vấn đề phạm vi áp dụng là một trong những vấn đề hóc búa nhất trong đàm phán giữa ASEAN và Trung Quốc về COC. Sau hơn ba năm không giải quyết được vấn đề này, ASEAN và Trung Quốc đã đồng ý "hạ cấp" COC xuống thành DOC (tiếng Anh là "Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea"), được ký tại Phnôm Pênh ngày 04/11/2002.[11] Văn bản DOC 2002 không nêu rõ phạm vi áp dụng của các biện pháp ASEAN và Trung Quốc thỏa thuận để xây dựng lòng tin. Ngoài ra, so với dự thảo COC của ASEAN, DOC còn bỏ đi quy định về việc không xây dựng các cấu trúc mới trên những đảo, đá, bãi ngầm... chưa có người đến ở dù vẫn giữ quy định về việc không đưa người đến ở tại những đảo, đá, bãi ngầm này.
Trừ hai điểm khác biệt nói trên, DOC cơ bản thể hiện nội dung dự thảo COC của ASEAN năm 1999. Cụ thể, cũng như dự thảo COC, DOC khẳng định các bên cam kết:
- Tuân thủ các nguyên tắc nêu trong Hiến chương Liên hợp quốc, Công ước Luật Biển cùng các văn kiện, tuyên bố khác trong quan hệ giữa các quốc gia (đoạn 1);
- Tuân thủ nguyên tắc không sử dụng vũ lực, giải quyết các tranh chấp bằng biện pháp hòa bình, thông qua đàm phán giữa các bên trực tiếp liên quan, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của luật pháp quốc tế, kể cả Công ước Luật Biển (đoạn 4);
- Kiềm chế trong việc thực hiện các hành vi có thể gây phức tạp hoặc gia tăng tranh chấp và ảnh hưởng đến hòa bình ổn định, kể cả việc không đưa người đến ở trên những đảo, đá, bãi ngầm chưa có người ở... (đoạn 5).
Về các biện pháp xây dựng lòng tin, đoạn 5 của DOC cơ bản thể hiện những biện pháp mà dự thảo COC của ASEAN đã liệt kê, bao gồm:
- Tiến hành tham vấn và trao đổi quan điểm giữa các quan chức quốc phòng và quân sự (điểm a);
- Đối xử bình đẳng và nhân đạo với tất cả những người đang gặp hiểm nguy hoặc gặp nạn (điểm b);
- Trên cơ sở tự nguyện, thông báo cho các bên khác về việc diễn tập quân sự chung/ kết hợp đang diễn ra cũng như các thông tin liên quan khác (điểm c và d).
Bên cạnh các biện pháp xây dựng lòng tin, giống như dự thảo COC, đoạn 6 của DOC cũng nêu khả năng các bên tiến hành các hoạt động hợp tác với hình thức, phạm vi và vị trí sẽ được thỏa thuận giữa các bên liên quan trước khi thực hiện; các lĩnh vực hợp tác có thể bao gồm: bảo vệ môi trường; nghiên cứu khoa học biển; an toàn hàng hải; tìm kiếm cứu nạn; chống tội phạm có tổ chức. Đáng lưu ý là trong quá trình đàm phán, ASEAN đã bỏ quy định liên quan đến việc thăm dò và khai thác tài nguyên ở khu vực tranh chấp khỏi danh mục các lĩnh vực hợp tác.[12]
Hai nội dung cuối cùng trong dự thảo COC với sửa đổi phù hợp về câu chữ cũng được thể hiện trong DOC, đó là việc các bên tiếp tục tham vấn về "các vấn đề liên quan" (đoạn 7) và việc khuyến khích các quốc gia khác tuân thủ các nguyên tắc nêu trong Tuyên bố (đoạn 9).
Ngoài những nội dung nêu trên, DOC 2002 còn chứa đựng cam kết tôn trọng quyền tự do hàng hải và hàng không tại Biển Đông theo luật pháp quốc tế, kể cả Công ước Luật Biển (đoạn 3). Cuối cùng, các bên ký kết DOC khẳng định vai trò của COC trong việc thúc đẩy hòa bình và ổn định trong khu vực và thỏa thuận sẽ tiếp tục hợp tác trên cơ sở đồng thuận để đạt được mục tiêu xây dựng COC (đoạn 10).
Trên thực tế, DOC 2002 chậm được triển khai, không được các bên triệt để tuân thủ và trong một vài năm gần đây đã không giúp hạn chế các hành động gia tăng căng thẳng ở Biển Đông, gây lo ngại cho các nước trong và ngoài khu vực. Để tìm giải pháp khắc phục thích hợp, cần phân tích những nguyên nhân hạn chế hiệu lực của DOC 2002.
Trước hết DOC 2002 là một văn kiện nửa chính trị nửa pháp lý và không có giá trị ràng buộc. Hiệu lực của văn bản này tùy thuộc vào thiện chí thi hành của các bên.
Mặc dù DOC 2002 do Trung Quốc và 10 nước ASEAN ký kết, do phạm vi áp dụng không được quy định rõ, nhưng được hiểu là tập trung vào các khu vực tranh chấp thuộc quần đảo Trường Sa, hiệu lực thực tế của DOC 2002, nhất là liên quan đến triển khai các biện pháp xây dựng lòng tin, tùy thuộc nhiều vào các nước trực tiếp tranh chấp quần đảo Trường Sa. Khi một bên tranh chấp có hành vi củng cố hoặc mở rộng phạm vi chiếm đóng, rất dễ kéo theo sự chạy đua của các bên tranh chấp khác. Bên cạnh đó còn có khó khăn do các bên tranh chấp quần đảo Trường Sa có quan điểm khác nhau, hoặc không rõ ràng, về phạm vi quần đảo và quy chế pháp lý của các vùng biển lân cận quần đảo. Do vậy, có tình trạng lợi dụng sự không rõ ràng đó để vi phạm quy định của DOC.
Hai là, một số quy định của DOC 2002 quá chung chung, dẫn đến việc các quốc gia có sự "vận dụng" khác nhau. Quan trọng nhất là quy định về việc các nước tự kiềm chế, không có các hành vi làm phức tạp hoặc gia tăng tranh chấp hay ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định ở khu vực. Về vấn đề này, DOC chỉ cụ thể hóa một hành vi thuộc loại nêu trên, đó là không đưa người ra ở tại những vị trí chưa bị chiếm đóng, ngoài ra không đưa thêm định hướng nào cho việc xác định loại hành vi mà các bên cam kết không tiến hành. Ngay trong quá trình đàm phán COC/DOC, các bên đã thể hiện quan điểm khác nhau về những hành động không được thực hiện ở khu vực tranh chấp quần đảo, chẳng hạn vấn đề xây dựng cấu trúc mới đã được nêu lên, nhưng không được giữ lại trong văn bản cuối cùng.
Ba là quy định của DOC 2002 về triển khai các biện pháp xây dựng lòng tin quá "lỏng lẻo", chỉ dừng ở mức các bên "tìm kiếm cách thức" xây dựng lòng tin, có thể thông qua một số biện pháp được gợi ý trong đoạn 5 của DOC. Tương tự như vậy, việc triển khai các hoạt động hợp tác theo đoạn 6 của DOC còn phụ thuộc vào một loạt điều kiện sẽ được các bên liên quan đàm phán xác định tiếp. Trên thực tế, các bên tham gia DOC đã phải mất vài năm mới thỏa thuận được các khuôn khổ, điều kiện thực hiện DOC. Còn các dự án hợp tác trong khuôn khổ DOC mặc dù đã được thảo luận sơ bộ, đến nay vẫn chưa được triển khai, phần nào tạo cớ cho nước có thực lực tiến hành các hoạt động đơn phương.
Ngoài những nguyên nhân kể trên, còn một yếu tố nữa đã trực tiếp cản trở việc triển khai DOC 2002. Đó là Trung Quốc không chấp nhận thực tế các nước ASEAN coi DOC như một văn kiện giữa một bên là Trung Quốc và bên kia là ASEAN và phối hợp lập trường trong quá trình thực hiện DOC.
Lập trường này của Trung Quốc xuất phát từ chủ trương chỉ thảo luận song phương các tranh chấp ở Biển Đông. Nhưng ở Biển Đông không chỉ có các tranh chấp song phương, mà còn tồn tại tranh chấp đa phương. Hơn nữa, xét từ góc độ lợi ích có từ việc sử dụng, khai thác Biển Đông, vùng biển này rõ ràng là một vùng biển quốc tế. Do vậy, bất kỳ một văn bản nào điều chỉnh mối quan hệ giữa các quốc gia ở Biển Đông đều phải tôn trọng bản chất đa lợi ích và quốc tế của Biển Đông.
Ngay khi thông qua DOC 2002, ASEAN và Trung Quốc đã khẳng định DOC chưa phải đích cuối, mà là một bước tiến tới COC. Hiện nay, cũng có nhiều ý kiến cho rằng cần khởi động lại quá trình soạn thảo và thông qua COC Biển Đông. Nhưng nếu so sánh DOC 2002 với dự thảo COC của ASEAN thời đó, hai văn bản này không khác nhau nhiều cả về nội dung và giá trị pháp lý. Vì vậy, vấn đề đặt ra không phải chỉ là cần có một COC Biển Đông, mà là COC đó phải đủ mạnh để giúp ngăn ngừa những hành vi đe dọa hòa bình an ninh và thúc đẩy tôn trọng và thực thi các quy định của Công ước Luật biển năm 1982 của Liên hợp quốc ở Biển Đông. Cần thay đổi cách tiếp cận về COC Biển Đông.
Còn tiếp...
Tình hình Biển Đông được quan tâm và thảo luận tại Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) tháng 7/2010 tại Hà Nội. Lại xuất hiện những lời kêu gọi, kể cả ở cấp lãnh đạo quốc gia và chính phủ, về việc xây dựng và thông qua một Bộ Quy tắc Ứng xử ở Biển Đông (dưới đây gọi tắt là COC Biển Đông). Bài viết này muốn thảo luận về tính cấp thiết của việc thông qua một COC Biển Đông với phạm vi, nội dung cần thiết để đáp ứng tình hình Biển Đông hiện nay.
Tầm quan trọng chiến lược của Biển Đông
Với diện tích gần ba triệu km2, Biển Đông là biển nửa kín lớn hàng đầu trên thế giới. Biển Đông có tầm quan trọng chiến lược đối với các quốc gia trong và ngoài khu vực, nhưng cũng ẩn chứa nguy cơ xung đột do những tranh chấp về chủ quyền lãnh thổ và vùng biển dai dẳng giữa các quốc gia trong khu vực.
Đối với chín quốc gia ven biển, gồm Trung Quốc (kể cả Đài Loan) về phía Bắc, Phi-líp-pin ở phía Đông, Ma-lai-xi-a, Xinh-ga-po, In-đô-nê-xi-a và Bru-nây ở phía Nam, Thái Lan, Cam-pu-chia và Việt Nam ở phía Tây, Biển Đông có giá trị to lớn về mặt kinh tế, xã hội và môi trường.
 Ảnh minh họa: Xinhua |
Trong khi đó, giá trị kinh tế của các tài nguyên sinh vật - hải sản ở Biển Đông là không thể phủ nhận. Do kết nối với một số con sông lớn ở Châu Á, Biển Đông được coi là một trong những khu vực năng suất nhất về đánh bắt hải sản trên thế giới. Biển Đông có ý nghĩa to lớn về mặt kinh tế - xã hội, do hoạt động đánh bắt và chế biến hải sản tạo thành một nguồn thu ngoại tệ đáng kể đối nền kinh tế đang phát triển của hầu hết các quốc gia trong khu vực,[2] thu hút một lượng lớn nhân lực trong số 500 triệu cư dân sống ven biển (được tính trong phạm vi 100 km cách bờ biển) và góp phần bảo đảm an ninh lương thực cho các quốc gia trong khu vực.
Giá trị kinh tế to lớn của hải sản Biển Đông được duy trì nhờ sự đa dạng sinh học của Biển Đông. Nằm trong một khu vực đa dạng sinh học vào bậc nhất trên thế giới, các rặng san hô và thảm cỏ biển của Biển Đông là địa điểm sinh sản và nuôi dưỡng lý tưởng của các loài cá và hải sản có giá trị kinh tế cao. Ngoài ra, bản thân sự đa dạng sinh học của Biển Đông cũng biến khu vực này trở thành một địa điểm du lịch lý tưởng.
Ngoài giá trị kinh tế nói trên, là cầu nối giữa Ấn Độ Dương và Thái Bình Dương, xuyên qua Biển Đông có những tuyến hàng hải vô cùng quan trọng, phục vụ cho việc vận tải hơn một phần tư khối lượng thương mại toàn cầu. Tuyến hàng hải qua Biển Đông trước hết có ý nghĩa thiết yếu đối với việc vận hàng hóa xuất nhập khẩu của các quốc gia trong và ngoài khu vực, đặc biệt đối với Trung Quốc, Hàn Quốc và Nhật Bản là những quốc gia có nhu cầu nhập khẩu năng lượng cao (chủ yếu là dầu, khí và than đá) từ Trung Đông, Úc và gần đây là Châu Phi. Biển Đông còn có ý nghĩa kinh tế và địa chính quan trọng đối với Mỹ, quốc gia có nhiều công ty dầu khí hoạt động khai thác trong khu vực, đồng thời luôn muốn duy trì ưu thế hải quân của mình trên toàn cầu.
Với lưu lượng hàng hải quốc tế cao như nói trên, Biển Đông phải đối mặt với nguy cơ ô nhiễm do tàu thuyền gây ra, cũng như sự tồn tại của các loại hình tội phạm xuyên quốc gia trên biển, trong đó có nạn cướp biển, buôn lậu, chuyên chở trái phép các hàng hóa nguy hại. Đó là chưa kể đến tình trạng biến đổi khí hậu toàn cầu đặt các nước ven Biển Đông trước những nguy cơ chung đến từ biển như hiện tượng nước biển dâng, bão, sóng thần...
Tranh chấp ở Biển Đông và những căng thẳng trong thời gian gần đây
Ở Biển Đông tồn tại chủ yếu hai loại tranh chấp về biên giới, lãnh thổ, đó là tranh chấp về chủ quyền đảo và tranh chấp về phân định ranh giới các vùng biển (bao gồm cả thềm lục địa). Trong khi tranh chấp về chủ quyền đảo liên quan đến lịch sử chiếm hữu và quản lý các đảo, đá, bãi ngầm thuộc hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa nằm ở khu trung tâm Biển Đông, các tranh chấp ranh giới vùng biển bắt nguồn từ việc quốc gia ven biển mở rộng phạm vi các vùng biển của mình theo quy định của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển 1982 (Công ước Luật biển 1982).
Từ góc độ pháp lý, hai loại tranh chấp này về cơ bản được giải quyết trên hai cơ sở khác nhau. Tuy nhiên, trên thực tế tranh chấp về chủ quyền đảo thường liên quan đến tranh chấp về phân định biển do bản thân các đảo tranh chấp cũng có vùng biển riêng của mình.[3]
Xét từ góc độ địa chính trị, cả hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa đều có vị trí chiến lược. Nhiều ý kiến cho rằng việc nắm giữ hai quần đảo này đồng nghĩa với việc khống chế các tuyến hàng hải quan trọng tại Biển Đông, hay giành được ưu thế quân sự khi có xung đột ở Biển Đông. Đây có lẽ là yếu tố làm cho tranh chấp chủ quyền đối với hai quần đảo, đặc biệt là Trường Sa, được các quốc gia bên ngoài khu vực quan tâm, xuất phát từ lợi ích duy trì tự do hàng hải ở Biển Đông.
Tranh chấp chủ quyền đối với Hoàng Sa là tranh chấp song phương giữa Việt Nam và Trung Quốc. Cái khó của tranh chấp này không phải ở chỗ có thể tìm ra căn cứ lịch sử và pháp lý thỏa đáng để phân định chủ quyền hay không, mà ở thái độ không chấp nhận thương lượng để tìm giải pháp của một bên tranh chấp.
Tranh chấp ở quần đảo Trường Sa là tranh chấp đa phương. Các bên tham gia tranh chấp có yêu sách không đồng nhất và, trừ Bru-nây, đều đang chiếm giữ một phần quần đảo này. Không những vậy, ở quần đảo Trường Sa còn tồn tại sự không rõ ràng về quy chế pháp lý của từng vị trí đảo đơn lẻ, cụ thể là chúng có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng không. Nếu như một số đảo trong quần đảo Trường Sa có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng thì việc sở hữu các đảo đó cũng đồng nghĩa với việc sở hữu nguồn tài nguyên biển phong phú ở Biển Đông. Sự không rõ ràng trong lập trường của các quốc gia đối với quy chế pháp lý của các đảo tranh chấp cũng là một yếu tố làm cho tranh chấp ở Trường Sa trở nên phức tạp và khó giải quyết.
Tình hình căng thẳng và nguy cơ xung đột phát sinh từ các tranh chấp chủ quyền đối với hai quần đảo nói trên thường bắt nguồn từ hành vi sử dụng vũ lực để chiếm đóng các vị trí mới, hoặc củng cố sự hiện diện trên thực địa và khẳng định các yêu sách bằng cách đơn phương áp đặt luật lệ quốc gia và cưỡng chế thi hành bằng sức mạnh tại các vùng biển lân cận hai quần đảo. Nổi bật là các sự kiện diễn ra tại Đá Gạc Ma năm 1988 và bãi Vành Khăn năm 1995. Những sự kiện này góp phần thúc đẩy các nước ASEAN kiên quyết thương lượng với Trung Quốc về một dự thảo COC Biển Đông mà kết quả đạt được là việc thông qua DOC 2002. Căng thẳng ở Biển Đông "trùng xuống" một thời gian ngay sau khi ký DOC 2002, nhưng gia tăng trở lại trong những năm gần đây.
Có nhiều lý do dẫn đến việc căng thẳng gia tăng nhưng có hai lý do quan trọng nhất và có liên quan đến nhau. Lý do thứ nhất là sự kém hiệu quả của DOC 2002 trong việc điều chỉnh hành vi của các bên tranh chấp, thể hiện qua hàng loạt sự kiện các bên cáo buộc nhau vi phạm DOC và tình trạng chậm trễ, đi đến bế tắc trong việc triển khai các biện pháp xây dựng lòng tin và các dự án hợp tác trong khuôn khổ DOC. Lý do thứ hai chính là thái độ "áp đặt" hơn của Trung Quốc trong các vấn đề ở Biển Đông.
Từ năm 2007, nhiều sự kiện xảy ra liên tiếp trên quần đảo Trường Sa khiến tranh chấp bùng phát trở lại, như chuyến thăm hồi tháng 3/2007 của Thủ tướng Ma-lai-xi-a Abdullah Badawi đến Đảo Hoa Lau; Tổng thống Gloria Arroyo ký thông qua Dự luật Đường cơ sở của Phi-líp-pin coi Trường Sa là một phần trong hệ thống các đảo của Phi-líp-pin, bị Việt Nam, Trung Quốc, Đài Loan và Ma-lai-xi-a phản đối mạnh; chuyến thăm của người đứng đầu chính quyền Đài Loan Trần Thủy Biển đến đảo Ba Bình cũng khiến Trung Quốc, Ma-lai-xi-a, Phi-líp-pin và Việt Nam phản đối.
Thông qua các công hàm phản đối Báo cáo về ranh giới ngoài thềm lục địa của Việt Nam và Malaysia trình Ủy ban Ranh giới thềm lục địa tháng 5/2009, Trung Quốc lần đầu tiên chính thức công khai đường yêu sách chín đoạn của mình trên Biển Đông. Trung Quốc chưa bao giờ làm rõ cơ sở pháp lý của yêu sách này cũng như quy chế pháp lý chính thức của vùng biển nằm trong đường chín đoạn. Nhưng hệ quả thực tế của nó là Trung Quốc tranh chấp quyền quản lý và sử dụng tất cả các quần đảo và vùng biển nằm trong yêu sách đó, có nghĩa là đối với gần như toàn bộ Biển Đông, có những nơi đến sát bờ biển của quốc gia ven biển khác. Yêu sách này tiếp tục được Trung Quốc theo đuổi[4] bất chấp sự phản đối của các nước có yêu sách lẫn không có yêu sách đối với hai quần đảo.[5]
Mỹ cho rằng trong tiếp xúc với các quan chức Mỹ, Trung Quốc đã tuyên bố xếp lợi ích của mình ở Biển Đông vào loại "lợi ích cốt lõi", ngụ ý rằng Trung Quốc sẵn sàng sử dụng vũ lực để bảo vệ quyền lợi của mình. Dù Trung Quốc phủ nhận tuyên bố này của Mỹ, hoàn toàn có cơ sở để tin rằng Trung Quốc "khó chịu" với sự can dự của Mỹ cũng như các nước thứ ba khác vào Biển Đông, khẳng định các tranh chấp ở Biển Đông là vấn đề của riêng Trung Quốc với các bên tranh chấp.
Trên thực địa, Trung Quốc đẩy mạnh các hoạt động của mình trong tất cả các lĩnh vực từ đánh cá, nghiên cứu khoa học đến thăm dò khai thác dầu khí với những động thái khác nhau. Cụ thể, Trung Quốc tái áp đặt lệnh cấm đánh cá ở Biển Đông vào các tháng 6 và 7 hàng năm, thường xuyên cử tàu ngư chính vây bắt, xử phạt nặng ngư dân các nước bị coi là vi phạm lệnh cấm.
Từ năm 2010, Trung Quốc cử tàu ngư chính ra khu vực quần đảo Trường Sa để hộ tống, hỗ trợ ngư dân Trung Quốc khai thác ở đây và bắt giữ ngư dân nước khác, kể cả vào những tháng không thuộc thời gian áp đặt lệnh cấm đánh cá của họ, hay va chạm với lực lượng tuần tra, thực thi pháp luật của các bên tranh chấp khác. Trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học, có thông tin cho rằng Trung Quốc đầu tư 22 triệu đô la cho dự án nghiên cứu biển sâu ở Biển Đông.
Trong lĩnh vực dầu khí, ngoài việc đầu tư lớn để nâng cao khả năng thăm dò, khai thác ở Biển Đông, Trung Quốc còn gây sức ép với các tập đoàn dầu khí nước ngoài buộc họ rút khỏi các dự án trong khu vực[6] và sẵn sàng tiến hành cản phá trên thực địa hoạt động thăm dò, khai thác của các quốc gia khác, kể cả ở những khu vực không lân cận hai quần đảo bị tranh chấp.[7]
Những hành động mang tính áp đặt yêu sách cộng với thông tin về việc tăng cường mạnh mẽ ngân sách và lực lượng hải quân của Trung Quốc gây ra một chuỗi phản ứng lo ngại trong khu vực. Nhiều nước trong khu vực quyết định tăng chi tiêu quốc phòng, mua sắm tàu ngầm, tàu chiến, tên lửa, máy bay chiến đấu. Các nước ngoài khu vực, như Mỹ, Nhật, Nga, Ấn Độ đều thể hiện quan tâm hơn đến tình hình Biển Đông cũng như khả năng duy trì tự do hàng hải và sử dụng các cơ sở dịch vụ ven Biển Đông.
Nội dung và vai trò của DOC 2002
Sau sự kiện Vành Khăn năm 1995, Phi-líp-pin là nước đầu tiên đưa ra ý tưởng về việc xây dựng một COC ở Biển Đông. Trước đó, Phi-líp-pin đã lần lượt ký với Trung Quốc và Việt Nam hai văn bản được coi những nguyên tắc ứng xử song phương ở Biển Đông. Ý tưởng xây dựng COC ở Biển Đông như là một biện pháp xây dựng lòng tin được các nước ASEAN chính thức ủng hộ tại Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN lần thứ 29 vào tháng 7/1996.[8] Trung Quốc ban đầu không đồng ý với việc xây dựng một COC riêng về Biển Đông, nêu lý do ASEAN và Trung Quốc đã có Tuyên bố hợp tác hướng tới thế kỷ 21 ký tháng 12/1997.[9] Đến năm 1999 Trung Quốc mới đồng ý thảo luận về COC với ASEAN. Vào thời điểm bắt đầu đàm phán, mỗi bên ASEAN và Trung Quốc có một dự thảo COC riêng của mình.
Dự thảo của Trung Quốc bị Phi-líp-pin phản đối vì có điều khoản được giải thích là không phù hợp với Hiệp định quân sự mà nước này ký đã với Hoa Kỳ. Dự thảo của ASEAN được thông qua tháng 11/1999[10] trên cơ sở văn bản do Phi-líp-pin xây dựng sau khi đã dung hòa quan điểm của Ma-lai-xi-a và Việt Nam về vấn đề phạm vi áp dụng.
Dự thảo ban đầu của Phi-lip-pin khá mở, để phạm vi áp dụng của COC là "các khu vực tranh chấp ở Biển Đông"; Ma-lai-xi-a muốn hạn chế COC chỉ điều chỉnh ở "khu vực quần đảo Trường Sa có tranh chấp" để loại trừ các khu vực Malaysia coi là hoàn toàn thuộc về Ma-lai-xia; Việt Nam muốn COC điều chỉnh cả tranh chấp nhiều bên ở Trường Sa lẫn tranh chấp song phương ở Hoàng Sa. Cuối cùng, dự thảo được ASEAN thông qua quy định COC sẽ điều chỉnh "vùng tranh chấp thuộc quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa". Việc đề cập đến Hoàng Sa trong COC không được Trung Quốc chấp nhận nhưng Trung Quốc vẫn đồng ý tiếp tục thảo luận các nội dung trong dự thảo của ASEAN.
Vấn đề phạm vi áp dụng là một trong những vấn đề hóc búa nhất trong đàm phán giữa ASEAN và Trung Quốc về COC. Sau hơn ba năm không giải quyết được vấn đề này, ASEAN và Trung Quốc đã đồng ý "hạ cấp" COC xuống thành DOC (tiếng Anh là "Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea"), được ký tại Phnôm Pênh ngày 04/11/2002.[11] Văn bản DOC 2002 không nêu rõ phạm vi áp dụng của các biện pháp ASEAN và Trung Quốc thỏa thuận để xây dựng lòng tin. Ngoài ra, so với dự thảo COC của ASEAN, DOC còn bỏ đi quy định về việc không xây dựng các cấu trúc mới trên những đảo, đá, bãi ngầm... chưa có người đến ở dù vẫn giữ quy định về việc không đưa người đến ở tại những đảo, đá, bãi ngầm này.
Trừ hai điểm khác biệt nói trên, DOC cơ bản thể hiện nội dung dự thảo COC của ASEAN năm 1999. Cụ thể, cũng như dự thảo COC, DOC khẳng định các bên cam kết:
- Tuân thủ các nguyên tắc nêu trong Hiến chương Liên hợp quốc, Công ước Luật Biển cùng các văn kiện, tuyên bố khác trong quan hệ giữa các quốc gia (đoạn 1);
- Tuân thủ nguyên tắc không sử dụng vũ lực, giải quyết các tranh chấp bằng biện pháp hòa bình, thông qua đàm phán giữa các bên trực tiếp liên quan, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của luật pháp quốc tế, kể cả Công ước Luật Biển (đoạn 4);
- Kiềm chế trong việc thực hiện các hành vi có thể gây phức tạp hoặc gia tăng tranh chấp và ảnh hưởng đến hòa bình ổn định, kể cả việc không đưa người đến ở trên những đảo, đá, bãi ngầm chưa có người ở... (đoạn 5).
Về các biện pháp xây dựng lòng tin, đoạn 5 của DOC cơ bản thể hiện những biện pháp mà dự thảo COC của ASEAN đã liệt kê, bao gồm:
- Tiến hành tham vấn và trao đổi quan điểm giữa các quan chức quốc phòng và quân sự (điểm a);
- Đối xử bình đẳng và nhân đạo với tất cả những người đang gặp hiểm nguy hoặc gặp nạn (điểm b);
- Trên cơ sở tự nguyện, thông báo cho các bên khác về việc diễn tập quân sự chung/ kết hợp đang diễn ra cũng như các thông tin liên quan khác (điểm c và d).
Bên cạnh các biện pháp xây dựng lòng tin, giống như dự thảo COC, đoạn 6 của DOC cũng nêu khả năng các bên tiến hành các hoạt động hợp tác với hình thức, phạm vi và vị trí sẽ được thỏa thuận giữa các bên liên quan trước khi thực hiện; các lĩnh vực hợp tác có thể bao gồm: bảo vệ môi trường; nghiên cứu khoa học biển; an toàn hàng hải; tìm kiếm cứu nạn; chống tội phạm có tổ chức. Đáng lưu ý là trong quá trình đàm phán, ASEAN đã bỏ quy định liên quan đến việc thăm dò và khai thác tài nguyên ở khu vực tranh chấp khỏi danh mục các lĩnh vực hợp tác.[12]
Hai nội dung cuối cùng trong dự thảo COC với sửa đổi phù hợp về câu chữ cũng được thể hiện trong DOC, đó là việc các bên tiếp tục tham vấn về "các vấn đề liên quan" (đoạn 7) và việc khuyến khích các quốc gia khác tuân thủ các nguyên tắc nêu trong Tuyên bố (đoạn 9).
Ngoài những nội dung nêu trên, DOC 2002 còn chứa đựng cam kết tôn trọng quyền tự do hàng hải và hàng không tại Biển Đông theo luật pháp quốc tế, kể cả Công ước Luật Biển (đoạn 3). Cuối cùng, các bên ký kết DOC khẳng định vai trò của COC trong việc thúc đẩy hòa bình và ổn định trong khu vực và thỏa thuận sẽ tiếp tục hợp tác trên cơ sở đồng thuận để đạt được mục tiêu xây dựng COC (đoạn 10).
Trên thực tế, DOC 2002 chậm được triển khai, không được các bên triệt để tuân thủ và trong một vài năm gần đây đã không giúp hạn chế các hành động gia tăng căng thẳng ở Biển Đông, gây lo ngại cho các nước trong và ngoài khu vực. Để tìm giải pháp khắc phục thích hợp, cần phân tích những nguyên nhân hạn chế hiệu lực của DOC 2002.
Trước hết DOC 2002 là một văn kiện nửa chính trị nửa pháp lý và không có giá trị ràng buộc. Hiệu lực của văn bản này tùy thuộc vào thiện chí thi hành của các bên.
Mặc dù DOC 2002 do Trung Quốc và 10 nước ASEAN ký kết, do phạm vi áp dụng không được quy định rõ, nhưng được hiểu là tập trung vào các khu vực tranh chấp thuộc quần đảo Trường Sa, hiệu lực thực tế của DOC 2002, nhất là liên quan đến triển khai các biện pháp xây dựng lòng tin, tùy thuộc nhiều vào các nước trực tiếp tranh chấp quần đảo Trường Sa. Khi một bên tranh chấp có hành vi củng cố hoặc mở rộng phạm vi chiếm đóng, rất dễ kéo theo sự chạy đua của các bên tranh chấp khác. Bên cạnh đó còn có khó khăn do các bên tranh chấp quần đảo Trường Sa có quan điểm khác nhau, hoặc không rõ ràng, về phạm vi quần đảo và quy chế pháp lý của các vùng biển lân cận quần đảo. Do vậy, có tình trạng lợi dụng sự không rõ ràng đó để vi phạm quy định của DOC.
Hai là, một số quy định của DOC 2002 quá chung chung, dẫn đến việc các quốc gia có sự "vận dụng" khác nhau. Quan trọng nhất là quy định về việc các nước tự kiềm chế, không có các hành vi làm phức tạp hoặc gia tăng tranh chấp hay ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định ở khu vực. Về vấn đề này, DOC chỉ cụ thể hóa một hành vi thuộc loại nêu trên, đó là không đưa người ra ở tại những vị trí chưa bị chiếm đóng, ngoài ra không đưa thêm định hướng nào cho việc xác định loại hành vi mà các bên cam kết không tiến hành. Ngay trong quá trình đàm phán COC/DOC, các bên đã thể hiện quan điểm khác nhau về những hành động không được thực hiện ở khu vực tranh chấp quần đảo, chẳng hạn vấn đề xây dựng cấu trúc mới đã được nêu lên, nhưng không được giữ lại trong văn bản cuối cùng.
Ba là quy định của DOC 2002 về triển khai các biện pháp xây dựng lòng tin quá "lỏng lẻo", chỉ dừng ở mức các bên "tìm kiếm cách thức" xây dựng lòng tin, có thể thông qua một số biện pháp được gợi ý trong đoạn 5 của DOC. Tương tự như vậy, việc triển khai các hoạt động hợp tác theo đoạn 6 của DOC còn phụ thuộc vào một loạt điều kiện sẽ được các bên liên quan đàm phán xác định tiếp. Trên thực tế, các bên tham gia DOC đã phải mất vài năm mới thỏa thuận được các khuôn khổ, điều kiện thực hiện DOC. Còn các dự án hợp tác trong khuôn khổ DOC mặc dù đã được thảo luận sơ bộ, đến nay vẫn chưa được triển khai, phần nào tạo cớ cho nước có thực lực tiến hành các hoạt động đơn phương.
Ngoài những nguyên nhân kể trên, còn một yếu tố nữa đã trực tiếp cản trở việc triển khai DOC 2002. Đó là Trung Quốc không chấp nhận thực tế các nước ASEAN coi DOC như một văn kiện giữa một bên là Trung Quốc và bên kia là ASEAN và phối hợp lập trường trong quá trình thực hiện DOC.
Lập trường này của Trung Quốc xuất phát từ chủ trương chỉ thảo luận song phương các tranh chấp ở Biển Đông. Nhưng ở Biển Đông không chỉ có các tranh chấp song phương, mà còn tồn tại tranh chấp đa phương. Hơn nữa, xét từ góc độ lợi ích có từ việc sử dụng, khai thác Biển Đông, vùng biển này rõ ràng là một vùng biển quốc tế. Do vậy, bất kỳ một văn bản nào điều chỉnh mối quan hệ giữa các quốc gia ở Biển Đông đều phải tôn trọng bản chất đa lợi ích và quốc tế của Biển Đông.
Ngay khi thông qua DOC 2002, ASEAN và Trung Quốc đã khẳng định DOC chưa phải đích cuối, mà là một bước tiến tới COC. Hiện nay, cũng có nhiều ý kiến cho rằng cần khởi động lại quá trình soạn thảo và thông qua COC Biển Đông. Nhưng nếu so sánh DOC 2002 với dự thảo COC của ASEAN thời đó, hai văn bản này không khác nhau nhiều cả về nội dung và giá trị pháp lý. Vì vậy, vấn đề đặt ra không phải chỉ là cần có một COC Biển Đông, mà là COC đó phải đủ mạnh để giúp ngăn ngừa những hành vi đe dọa hòa bình an ninh và thúc đẩy tôn trọng và thực thi các quy định của Công ước Luật biển năm 1982 của Liên hợp quốc ở Biển Đông. Cần thay đổi cách tiếp cận về COC Biển Đông.
Còn tiếp...
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét